地鐵公私合作模式運作中的票價政策研究

地鐵公私合作模式運作中的票價政策研究摘要：闡述了在公私合作模式(PPP模式)下，政府對地鐵票價制定的思路、方法和途經。針對政府管制中最關健的地鐵票價政策進行了深入分析，提出了票價管制中此策目標的確定及模型的選擇，并以北京地鐵為例，進行了相應的實證分析。關鍵詞：地鐵ppp模式票價政策實證分析 在承辦2008年奧運會的背景下，北京地鐵迎來了前所未有的發展機遇。到2008年，力爭新增城市軌道交通線路15 6km，總里程達到251km，地鐵在城市客運出行量中的比例達到10%以卜。此外，還將建設昌平、良鄉、順義三條城郊鐵路，使北京軌道交通運營總里程超過300 km，總投資規模超過638億元。巨額資金需求對傳統的地鐵投融資管理體制提出了空前的挑戰。 為拓展地鐵項目融資渠道，提高建設和運營效率，減輕市政府財政負擔，按照北京市政府在市政公用行業引入多元化投資、推進市場化運作的政策精神，北京地鐵參照國際慣例，探索研究了采用公私合作模式投資建設和運營北京地鐵新線的方案。公私合作模式(PPP模式，Public & Private Partnership)是國際上城市軌道交通等基礎設施領域新興的一種特許經營模式，目前在英國、阿根廷、巴西等國家都有一些成功的案例。 由于PPP模式在我國地鐵等基礎設施領域尚屬新生事物，在具體實踐過程中，地鐵項目市場化過程中的政府管制模式的優化與選擇，成為地鐵項目實現PPP模式運作的前提條件;而地鐵定價問題由于是直接決定投資項日的價值評估，成為投資者對政府管制最關心的問題。筆者作為北京地鐵市場化改革和PPP運作實踐的一線工作者，從經濟學和公共管理學的角度，結合北京地鐵實際情況，分析了票價問題在PPP運作中的作用，嘗試確定我國地鐵票價管制模式取向，為建立完善適合我國國情的市場化地鐵票價政策做出努力。1 PPP運作對政府管制提出了更高的要求 像其他公用事業一樣，從經濟學的角度看，地鐵也屬于自然壟斷行業。這種行業實行市場化改革后，并沒有消除其白然壟斷屬性;同時，由于實行PPP運作后，地鐵行業的經營主體從單一國有制轉變為多種所有制，政府就不能像改革前那樣，用“一竿子插到底”的方式直接干預地鐵企業的生產經營活動，而必須依照一定的游戲規則，對地鐵行業實行“公開、公平、公正”的管制。 傳統經濟理論認為，由技術繹濟特性所決定，地鐵行業只能由一家或極少數幾家企業壟斷經營，市場競爭機制不能發揮作用，是市場失靈的一個典型領域。而以社會公共利益為重要經營目標的國有企業則是對付這種市場失靈的最有效手段，并在地鐵行業實行政企合的管制體制，政府既是地鐵行業管制政策的制定者，也是地鐵行業的實際經營者(這就是我們目前的體制)。在這種管制體制下，通常采取簡單的、直接的管制方式，政府在制定價格時其有相當的主觀隨意性。但理論與實踐證明，國有企業壟斷經營必然導致低效率現象。因此，從20世紀80年代以來，世界各國都在不同程度上對地鐵行業實行市場化改革，相當數量的社會投資者進人地鐵行業，成為其經營主體。這樣，就對政府管理方式水平提出改革的要求。 從先行改革國家的政府管制實踐看，地鐵行業實行市場化改革后，不但不能消除政府管制，而且在許多方面要加強政府管制。這是因為，社會投資者要以利益最大化為經營日標，怎樣既為投資者保證其合理的投資回報率創造條件，又維護社會公共利益，使地鐵票價控制在社會居民承受能力的范圍內，有效地實現兩者的動態均衡，這是政府管制者必然面臨的新問題。可見，市場化改革后，地鐵行業的政府管制問題將變得更為復雜，更富有挑戰性。這在客觀上要求深化我國目前的地鐵行業的政府體制改革，不斷進行管制方式創新。2 PPP運作下票價管制的政策目標必須明確 地鐵行業的管制票價水平不僅與地鐵運營企業的利潤水平密切相關，而且會直接影響新企業進入地鐵行業的預期利益。因此，票價管制政策是地鐵市場化改革過程中政府管制政策的核心內容。政府要制定科學的票價管制政策，必須明確票價管制的基本目標。 地鐵票價管制的政策目標體現著政府對票價管制的偏好，它是政府制定管制票價的指導思想和主要政策依據。從整體、長期的角度看，促進社會分配效率、激勵地鐵運營企業提高運營效率、維護運營企業發展潛力、充分考慮居民收入承受能力，應是價格管制的四大政策日標。 (1)地鐵通常由一家或極少數幾家企業壟斷經營，由干這此企業擁有市場l斷地位，如果不存在任何外部約束機制，它們就成為市場價格的制定者而不是價格接受者，就有可能通過制定壟斷價格，把一部分消費者剩余轉化為生產者剩余，從而扭曲分配效率。這就要求政府對地鐵票價實行管制，以促進社會分配效率。 (2)政府通過一定的票價管制政策與措施，建立一種鼓勵競爭的激勵機制，以刺激地鐵運營企業提高運營效率。囚此，價格管制作為一種重要的管制手段，其管制功能不僅僅是通過制定最高管制價格，以保護消費者利益，實現分配效率，而且要刺激運營企業優化生產要素組合，充分利用規模經濟，不斷進行技術革新和管理創新，努力實現最大運營效率。 (3)地鐵行業具有投資額大、投資回報期長的特點，而目_隨著國民經濟的發展，對軌道交通的需求具有一種加速增長的趨勢。為適應這種大規模的、不斷增長的需求，要求地鐵行業的纖營企業不斷追加投資，以提高交通服務供給能力。這就需要政府在制定票價管制政策時，考慮到使企業具有一定的自我積累、不斷進行大規模投資的能力。 (4)地鐵的公共交通屬性，決定了其票價水平的制定必須考慮居民收入承受能力。通過對城市居民收入狀況和消費結構的統計分析，可以推算出所在城市居民交通支出的承受能力，從而為制定合理的票價提供上限值。任何超出居民承受能力的票價，都會極人地削弱地鐵的吸引力。3 PPP運作下票價管制模型的選擇 票價政策的核心就是選擇合適的定價方式，井以科學的票價管制模型作為定價的重要依據。 目前，國際上存在兩種典型的票價管制模型，即美國的投資回報率票價管制模型和關國的最高限價管制模型[1]。美國的票價管制模型是通過對投資回報率的直接控制而間接管制票價，其理論依據是:地鐵行業需要足夠的投資，用投資回報率票價管制模型有利于鼓勵企業投資。但是，這種模型也存在明顯的缺陷。 (1)企業在一定時期內按照固定的投資回報率定價，幾乎不存在政府管制對提高效率的激勵機制。 （2)由干投資回報率的基數是企業所用的資本，這就會刺激企業通過增加資本投人而取得更多的利潤，所以這種票價管制模型會產生A-J效應①，企業過度投資會增加運營成本，降低運營效率。 (3)政府和運營商不僅要就投資回報率的水平問題做反復的討價還價，而且管制者還要為正確計量投資回報率的基數大傷腦筋。 英國試圖通過直接管制票價，以避免美國投資回報率票價管制模型的上述不足。英國基于通貨膨脹的CPI②士X,票價管制模型的基本優點是:在一定時期內固定票價的上漲幅度，使企業只有通過降低成本才能取得較多的利潤。同時，票價管制限制了企業的利潤率，促使企業對生產要素實行優化組合，但不至丁出現在投資回報率票價管制下過度資本密集化的現象。此外，從以下幾個方面看，英國的票價管制模型也相當簡便。 (1)票價管制模型并不需要詳細評估企業的固定資產、生產能力、技術革新、銷售額等變化情況。 (2) 3～5年作為一個票價調整周期，這種中期的調整周期具有合理性:如果調整周期太長，票價就會受許多不確定因素的影響;反之，若調整周期太短，就顯得票價管制太濫，使地鐵運營企業缺乏對政府管制的可信性。 (3)管制者希望地鐵運營商形成一個合理的票價結構，使服務的價格能較好地反映成本。管制者確實也有權力要求運營商通過不斷調整，使票價結構合理化。但這種票價管制模型只控制最高綜合票價水平，并不是特定的票價結構。 (4)票價管制模型并不直接控制運營企業的利潤。地鐵運營商在給定的最高限價下，有利潤最大化的自由，企業可以通過優化生產要素組合、技術創新等手段降低成本，取得更多的利潤。 因此，從理論上分析，美國的投資回報率票價管制模型與英國的最高限價管制模型具有根本性的差別，表現為:從利潤水平管制到票價水平管制的轉換，將會產生風險與利益在企業和消費者之間的轉移，在投資回報率票價管制下，消費者是提高成本引起的風險與降低成本帶來的利益的承受者;而在最高限價管制下，這種風險與利益都由企業來承擔和享受[2]。這也就是說，在投資回報率票價管制下，消費者只能通過運營商降低成本才能獲得利益，但運營商卻沒有降低成本的動力，因為企業只有通過提高投資回報率水平或擴大投資基數才能取得更多的利潤;而在價格水平管制下，由于企業受到最高限價的制約，它們只有通過降低成本才能取得較多的利潤。因此，相比較而言，英國的票價管制模型會對企業提高生產效率產生更大的激勵。4 北京地鐵票價政策的取向及實證分析 基十上述分析，提出以下我們認為當前比較適合我國國情的地鐵票價政策方案。 考慮到目前我國市場化尚不發達，商品和要素市場價格存在許多不完善的地方，而且目前地鐵行業剛升始進行PPP運作，為了吸引社會投資者，地鐵運營初期應該采用投資回報率模型定出起始票價，即在充分考慮運營商經營成本的基礎卜，保證社會投資者一定的投資回報率;然后，規定運營商每年的票價增長系數不得高于當年的CPI + X，其中補充調整系數X是反映地鐵運營商的工資成本、服務水下改善等CPI無法涵蓋的成本增長因素。之所以這樣做是考慮到地鐵運營成本中人員工資的比例高達50%①左右這樣的事實，而工資的剛性及高于CPI的增長率(見圖1),要求票價增長在CPI之外應該額外考慮工資的實質增長。另外，還有運營商由于提高服務水平而額外實質增加的成本，以及其他一些不可預見的且不能被CPI涵蓋的成本增加囚素。 這種票價政策方案充分考慮了運營商的成本因素，同時也根據北京市居民收人增長情況和交通費支出情況，應該是居民可以承受的。2003年北京市居民交通費支出占人均收入的比重僅為5.16%(見表1).根據世界銀行的統計，發展中國家交通費支出占居民收人的比重一般為5%一10%的范圍內。另一方面，北京市居民收入水平增長速度也非常快，1985一2002年平均名義增長率達到16%，實際增長率為8%一90%。另外，北京市政府“十五”規劃中未來5年居民收入實際凈增長率預期達到6，所以未來北京居民的收入仍會保持較高增比這保證了居民對未來票價調整的承受能力。而且，根據國際客流預測專家MVA公司的分析，北京地鐵目前的平均票價水平在亞洲各人城市中是較低的，僅夠購買。0.23個巨無霸漢堡包[3] 在這種票價管制政策下，既保證了初期社會投資者一定的投資回報率，又在未來運營中給運營商構造了一個良好的競爭機制。政府只規定了地鐵運營商在未來調整票價的最高限價線，在這條線以下運營商可以自由定價，充分發揮其管理和營銷優勢，最大限度地改善服務，提高客流量，進而才能賺取更多的利潤。 為對我們提出的票價政策方案有一個直觀的理解，下面以未來30年的票價政策為例，說明其中關鍵參數的具體確定方法。首先根據歷史通貨膨脹水平(見圖2)估算未來的CPI，通過各種統計方法，我們認為對歷史數據取中位數5%，作為未來5年平均CPI水平比較合理。 X每3年調整一次，由政府有關部門召集運營商和社會專家，在考慮和分析X影響因素的基礎之上確定未來3年的X。這種方法主要參考新加坡公交理事會的地鐵票價監管方法，且該機構把2001一2005年的X%定為1. 5% [4]。考慮我國目前情況，X應該主要反映人員工資的實質增長因素。根據北京地鐵目前的情況，工資占運營成本的50%，占票價的比重約為40%,而未來北京市居民收入的實際凈增長率為6％，那么X大約定為1.2% (50% x 40% x 6%)左右為宜。另外，從美國和香港的經驗數據看，美國1982-2003年公交票價平均增長率為4.83%，比同期平均CPI高0.83%;香港1980-2001年公交票價平均增長率為6.35%，比同期平均CPI高0.87% 。 假定起始票價定在4元，那么按照此票價政策模擬的政府限價線如圖3所示。 從圖3可見，在給出這種明確的地鐵票價管制政策之后，社會投資者在決定是否參與地鐵項目投資時，就可以通過建立合理的數據統計分析模型和方法，在政府管制的框架下，對擬投資的地鐵項目商業價值有一個科學合理的評估。而且，政府制定了明確的游戲規則，也在相當程度上減少了運營商在末來經營中的不確定性，有利于吸引社會投資者參與地鐵投資項目，進而有利于促進地鐵項目招商工作的順利開展。參考文獻[1]王俊豪，等.中國自然壟斷經營產品管制價格形成機制研究[M].北京:中國經濟出版社，2002.32-38.[2] Hillman J J, Braeutigam R. 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