城市軌道交通公私合作投融資方案的設(shè)計與實(shí)施
北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡稱京投公司）是由北京市國資委出資的國有獨(dú)資公司，前身為1976年成立的北京地鐵公司，1984年5月更名為北京市地下鐵道總公司，2001年改制為北京地鐵集團(tuán)有限公司，2003年改組更名為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司。主要經(jīng)營業(yè)務(wù)為城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資和資本運(yùn)營。
目前，公司擁有北京市地鐵運(yùn)營線路200公里，日均客運(yùn)量400萬人次；公司負(fù)責(zé)地鐵新建項(xiàng)目、地鐵更新改造項(xiàng)目、城市環(huán)境綜合治理項(xiàng)目、高速鐵路項(xiàng)目、信息基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等總投資超過2000億元的項(xiàng)目融資、投資、投資管理工作；同時，積極推進(jìn)軌道交通沿線土地、地下空間建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)資源的開發(fā)運(yùn)作。截至2008年底，公司注冊資本271.73億元，總資產(chǎn)921.74億元，凈資產(chǎn)517.91億元。 目前，公司資產(chǎn)已經(jīng)超過1000億元，成為首都國資系統(tǒng)資產(chǎn)規(guī)模第二個超千億元大關(guān)的國有企業(yè)。
在北京市政府對基礎(chǔ)設(shè)施“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作”的方針指引下，公司按照北京市政府對公司提出的“運(yùn)用各種融資手段，保障建設(shè)資金需求；市場化運(yùn)作，降低投資成本，減輕財政負(fù)擔(dān)；實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值”的職能要求，本著“保障供給、降低成本、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、控制風(fēng)險、創(chuàng)新體制”的二十字融資方針，積極開展工作。公司成立五年多來，通過利用固息貸款、利率期權(quán)貸款、買方信貸、企業(yè)債券、股權(quán)信托等多樣化的債務(wù)融資手段，創(chuàng)建與實(shí)施公私合作、BT等股權(quán)投融資方式，已完成投資940億元，落實(shí)建設(shè)資金2426億元，節(jié)約融資成本25億元，預(yù)計落實(shí)的資金合同執(zhí)行完畢，可以節(jié)約融資成本155億元。有效保證了建設(shè)資金及時到位，并大幅降低融資成本，促進(jìn)了北京市軌道交通投融資體制改革。
一、城市軌道交通公私合作投融資方案設(shè)計與實(shí)施的背景
2001年，北京申辦2008年奧運(yùn)會成功后，市政府決定大力發(fā)展軌道交通，明確了新建200公里城市軌道交通、總投資達(dá)600多億元的投資建設(shè)任務(wù)，軌道交通面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
（一）原有依賴政府單一投入的投融資方式無法滿足北京軌道交通大規(guī)模建設(shè)的巨額資金需求
軌道交通項(xiàng)目建設(shè)周期長（一般在4年以上），投資大（地下線每公里造價約7億元，地面線每公里造價約2億元）。根據(jù)2001年當(dāng)時的軌道交通建設(shè)計劃，按政府出40%資本金，60%由銀行貸款投資的方式，經(jīng)測算，包含新線投資、老線改造、還本付息、運(yùn)營虧損補(bǔ)貼在內(nèi)，2008年前市財力每年對軌道交通的直接投入將高達(dá)50億元，2008年后，市財力投入都將高達(dá)100億，負(fù)擔(dān)巨大。因此，探索建立新的投融資方式，以拓寬資金渠道，降低資金成本，成為亟需解決的問題。
（二）原有的獨(dú)家投資建設(shè)運(yùn)營體制無法滿足北京軌道交通成網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營條件下提高效率的需要
作為市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，全世界地鐵普遍存在著運(yùn)營虧損，地鐵企業(yè)一般均由政府直接投資并提供補(bǔ)貼來運(yùn)營。這樣，政府部門承擔(dān)了地鐵項(xiàng)目經(jīng)營者和行業(yè)監(jiān)管者的雙重身份，這就使地鐵等公共事業(yè)中不可避免地出現(xiàn)政企難分、行政壟斷、激勵約束機(jī)制弱化等體制弊端，導(dǎo)致了地鐵投資、建設(shè)效率較低，運(yùn)營服務(wù)水平無法有效提高等問題。北京地鐵自1969年建成國內(nèi)第一條線路通車運(yùn)行以來，充分發(fā)揮其快捷、大運(yùn)量、環(huán)保等優(yōu)勢，為北京市居民出行提供了極大的便利。但由于長期只由一家國有企業(yè)獨(dú)家經(jīng)營，存在著政策性虧損與經(jīng)營性虧損界定不清，投資效率較低，建設(shè)與運(yùn)營無法有效銜接、運(yùn)營水平有待提高、監(jiān)管難以到位等一系列問題。如北京地鐵一環(huán)線，全部為政府投資，雖年客運(yùn)量已達(dá)4.6億人次，仍然處于長期巨額虧損，每年需政府運(yùn)營虧損補(bǔ)貼幾億元，此外還需政府投入數(shù)十億元的更新改造資金。
面對短期內(nèi)200公里600多億元的北京地鐵成網(wǎng)投資、建設(shè)、運(yùn)營任務(wù)，若仍沿用傳統(tǒng)投融資方式，由一家企業(yè)來完成，很容易形成粗放型的發(fā)展過程，即雖然短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了建設(shè)里程的增長，但卻不可避免地出現(xiàn)成本、質(zhì)量、安全問題，以及運(yùn)營補(bǔ)貼居高不下、政府負(fù)擔(dān)不斷加重的低效率情況。因此，如何探索建立新的投融資方式，在投資、建設(shè)、運(yùn)營三個環(huán)節(jié)培育新的企業(yè)主體，引入適度競爭的市場機(jī)制，以吸收國際軌道交通行業(yè)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，提高投資效率，為市民提供更優(yōu)質(zhì)的軌道交通運(yùn)輸服務(wù)，成為深化改革的新方向。
（三）積極探索設(shè)計新的投融資方式，需解決多個難題
公司通過對國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式發(fā)展歷程的初步研究分析后發(fā)現(xiàn)，二十世紀(jì)七十年代以來，西方國家開始采用公私合作方式，引入民間資本及管理，來解決基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金不足和效率提高的問題，并在電廠、水廠、高速公路等大型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域取得了一定成效。但在地鐵項(xiàng)目行業(yè)，各國地鐵尚在探索之中，始終未有實(shí)質(zhì)性的突破。公司經(jīng)進(jìn)一步研究，發(fā)現(xiàn)地鐵項(xiàng)目要采用公私合作方式等市場化運(yùn)作確實(shí)存在很大的難題需解決。
一是地鐵項(xiàng)目建設(shè)期長、投資規(guī)模巨大、建成后運(yùn)營成本高、實(shí)行政府定價且低于成本價、項(xiàng)目收入不足以回收全部投資，項(xiàng)目公益性強(qiáng)、營利性差，尚未建立盈利模式，缺少引入社會資本的基礎(chǔ)性條件。
二是地鐵項(xiàng)目作為公共事業(yè)，要求其經(jīng)營具有較高的安全性、連續(xù)性、低價性等特性，與經(jīng)營性項(xiàng)目有可能存在的較高的收益與風(fēng)險相沖突。
三是基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場還在發(fā)育階段，投資者數(shù)量有限；軌道交通市場化運(yùn)作涉及政府投資、規(guī)劃、價格、特許經(jīng)營、建設(shè)等多個審批程序的改革，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，相關(guān)監(jiān)管配套法規(guī)不健全，市場化融資的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固。
二、城市軌道交通公私合作投融資的內(nèi)涵與方案設(shè)計
城市軌道交通公私合作投融資是指，定位軌道交通準(zhǔn)公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，在投資上將公益性與營利性部分定量分開，由政府負(fù)責(zé)公益性部分的投資，由社會投資者負(fù)責(zé)營利性部分的投資并負(fù)責(zé)地鐵的經(jīng)營管理，通過科學(xué)合理的風(fēng)險保障、收益調(diào)節(jié)機(jī)制的設(shè)計，建立適度市場競爭機(jī)制；同時，政府部門通過采取針對性、契約化的監(jiān)管方式，確保地鐵項(xiàng)目的持續(xù)性、安全性、公益性。最終，通過地鐵項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營效率的提高，實(shí)現(xiàn)政府部門為市民提供的公共產(chǎn)品服務(wù)水平的提高，企業(yè)實(shí)現(xiàn)合理收益的雙贏。（公私合作中的“公”指政府機(jī)構(gòu)及其代理，“私”泛指政府機(jī)構(gòu)外的一切，包括營利性國有企業(yè)、社會資本、外資、甚至公民個人）
2001年，北京市地下鐵道總公司改制更名為北京地鐵集團(tuán)公司后，按照市政府賦予公司“積極探索北京地鐵多渠道融資方式，按照市場化運(yùn)作的方式，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，加快融資速度”的職能任務(wù)，積極全面地開始了地鐵投融資工作。公司對軌道交通經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)進(jìn)行了專門的研究，結(jié)合北京地鐵項(xiàng)目實(shí)際特點(diǎn)，廣泛研究了英國倫敦地鐵PPP方式、香港地鐵經(jīng)營模式、法國地鐵監(jiān)管模式、新加坡地鐵投資建設(shè)模式、希臘地鐵投資模式，并與加拿大蘭萬靈公司、香港地鐵公司、美國柏誠公司、臺北捷運(yùn)公司等多家行業(yè)投資、經(jīng)營者進(jìn)行了城市軌道交通市場化運(yùn)作的交流。在此基礎(chǔ)上，公司提出了軌道交通公私合作投融資的運(yùn)作思路和方案構(gòu)想，初步提出由政府部門與社會投資者合作建設(shè)地鐵項(xiàng)目，并提出了這種合作需建立的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、法律關(guān)系、政策關(guān)系，以及如何在投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管四個環(huán)節(jié)明確各參與方的主要權(quán)利義務(wù)的分配原則。
2002年初，中國國際工程咨詢公司對公司提出的公私合作投融資方案構(gòu)想進(jìn)行了專家論證。專家論證意見認(rèn)為，盡管地鐵運(yùn)營的社會效益很好，但地鐵運(yùn)營的財務(wù)收益通常較低，地鐵運(yùn)營收入不足以全額補(bǔ)償投資及運(yùn)營成本。采用公私合作方式一方面可以引入民間資本投資，加快地鐵建設(shè)進(jìn)度，更重要的是可以提高地鐵運(yùn)營的經(jīng)營效率，這種投融資方式是世界性的發(fā)展趨勢，也符合北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的方向，建議公司進(jìn)一步研究具體方案。同時指出，公私合作方式把地鐵項(xiàng)目分為公益性與營利性兩部分，并分別由政府與社會投資的結(jié)構(gòu)性融資概念，在目前國內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目還沒有先例，需要進(jìn)行較多的體制、機(jī)制、技術(shù)創(chuàng)新。專家評審意見表明公司提出的公私合作投融資方向正確，意義重大，任務(wù)艱巨。公司堅定信心，高度重視，不怕困難，集中專業(yè)人員進(jìn)行攻堅研究，終于設(shè)計制定了完整的城市軌道交通公私合作投融資方案。
（一）準(zhǔn)確定位軌道交通項(xiàng)目的準(zhǔn)公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)屬性，設(shè)計公私合作方式的盈利模式
由于軌道交通項(xiàng)目無法通過票款收入收回全部投資并實(shí)現(xiàn)盈利，整個項(xiàng)目都由社會投資者投資確實(shí)不具備經(jīng)濟(jì)可行性，因此人們一般認(rèn)為軌道交通屬于必須由國家投資、政府壟斷經(jīng)營的純公益性產(chǎn)品。但公司以公共部門經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)，通過深入研究認(rèn)為，軌道交通項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)特征雖以公益性為主，但也兼具一定的營利性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由非政府部門通過市場提供。
但如何在經(jīng)濟(jì)上科學(xué)合理地區(qū)分公益性與營利性關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)公私合作需首先解決的財務(wù)條件。針對這一難題，公司采用逆向思維，從界定項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價值入手，采用結(jié)構(gòu)融資技術(shù)，創(chuàng)造性地在投資上將一個地鐵項(xiàng)目分成A、B兩部分，A部分為公益性部分，由政府投資，B部分為營利性部分，由社會投資，并通過項(xiàng)目一定時期內(nèi)的經(jīng)營收入實(shí)現(xiàn)合理回報，建立了軌道交通項(xiàng)目盈利財務(wù)模型。
1、確定軌道交通項(xiàng)目政府投資與社會投資的基礎(chǔ)比例關(guān)系
公司在對軌道交通運(yùn)營成本、預(yù)測客流和票價結(jié)構(gòu)等方面做了大量實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析和預(yù)測，建立了軌道交通項(xiàng)目壽命期現(xiàn)金流量模型，以經(jīng)營期30年、回報率10%為假設(shè)條件，最終發(fā)現(xiàn)新建地鐵項(xiàng)目30年的財務(wù)凈現(xiàn)值的總額（即軌道交通項(xiàng)目市場估價值），約占項(xiàng)目總投資的30%，另外70%投資不具市場價值，應(yīng)為公益性投資。30%具有市場價值的投資部分可以通過市場化的方式吸引社會投資解決，70%公益性投資部分只能由政府財力解決。
由于不同線路的客流收入情況、建設(shè)成本、票價政策等因素存在差異，政府投資和社會投資的比例可以在上述基礎(chǔ)比例上進(jìn)行微調(diào)。即如果線路的經(jīng)濟(jì)特征相比平均水平要好，那么政府投資的比例可以下調(diào)，反之則上調(diào)。
2、導(dǎo)入軌道交通影子票價，解決地鐵項(xiàng)目政府定價與市場定價相背離的問題
票價問題是軌道交通市場化運(yùn)作的核心問題。地鐵作為公共產(chǎn)品，根據(jù)規(guī)定實(shí)行政府定價，這就使投資者很難通過價格來消化成本。如何在政府為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價與社會投資商業(yè)化運(yùn)作所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的票價機(jī)制，是長期以來制約社會投資進(jìn)入地鐵的又一大難題。
為此，公司研究提出了軌道交通影子票價及其調(diào)價機(jī)制，即在基期計程票價基礎(chǔ)上，結(jié)合客流結(jié)構(gòu)，確定平均人次票價，對票價的調(diào)整結(jié)合與經(jīng)營成本緊密相關(guān)的電價、工資、消費(fèi)價格指數(shù)等因素考慮，建立聯(lián)動機(jī)制，量化票價公式。
軌道交通影子票價體現(xiàn)了應(yīng)通過價格合理消化的軌道交通行業(yè)企業(yè)正常的成本上漲因素。按政府定價計算的平均人次票價與按影子票價計算的平均人次票價差額部分，由政府與社會投資共擔(dān)。這一機(jī)制建立了軌道交通項(xiàng)目政府定價與市場價格間的橋梁。
3、采用公益性資產(chǎn)租賃的方式，實(shí)現(xiàn)在同一項(xiàng)目上對公益性資產(chǎn)與營利性資產(chǎn)管理的整體性
軌道交通項(xiàng)目在投資上可以分為公益性與營利性兩部分，并分別由政府投資方與特許公司（即由社會投資人投資組建，通過簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》，取得項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的項(xiàng)目公司）兩個業(yè)主負(fù)責(zé)建設(shè)，但在資產(chǎn)管理、運(yùn)營管理上，又必須統(tǒng)一起來。因此，公司設(shè)計了資產(chǎn)租賃的方式，由特許公司通過租賃公益性部分資產(chǎn)，向政府投資方繳納租金的方式取得公益性資產(chǎn)的使用權(quán)。
（二）設(shè)計合理保障機(jī)制，妥善處理好公共產(chǎn)品持續(xù)經(jīng)營與經(jīng)營性風(fēng)險的關(guān)系
縱觀世界各地基礎(chǔ)設(shè)施市場化運(yùn)作的成功案例，關(guān)鍵在于合理分配項(xiàng)目的收益與風(fēng)險，要避免出現(xiàn)以下兩種情況，一種是項(xiàng)目實(shí)際收益過高，政府迫于公眾壓力，向社會投資者收回項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)，另一種是項(xiàng)目實(shí)際收益過低甚至持續(xù)虧損，投資者退出。
公司充分認(rèn)識到對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，構(gòu)造適度盈利、適度風(fēng)險的保障機(jī)制，對實(shí)現(xiàn)軌道交通公私合作投融資方式至關(guān)重要，公司認(rèn)真研究設(shè)計了以下兩個機(jī)制，為項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營提供保障。
1、設(shè)計租金調(diào)整機(jī)制。以特許公司租賃政府投資的公益性部分資產(chǎn)所繳納的租金為蓄水池，在項(xiàng)目成長期，如果實(shí)際客流低于預(yù)測客流一定比例（將導(dǎo)致特許公司經(jīng)營困難，危及項(xiàng)目運(yùn)行，并影響公眾出行），政府投資方適當(dāng)減免租金，增強(qiáng)項(xiàng)目的抗風(fēng)險能力；在項(xiàng)目的成熟期，如果實(shí)際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方適當(dāng)調(diào)增租金，以回收部分政府投資，避免項(xiàng)目產(chǎn)生超額利潤。
2、設(shè)計合理的社會投資退出機(jī)制。考慮到軌道交通服務(wù)的公益性，當(dāng)不可預(yù)見事件發(fā)生且影響嚴(yán)重，為保證正常系統(tǒng)安全運(yùn)行，投資者需退出，政府有義務(wù)介入以保證公眾的利益不受損害。如因投資者自身經(jīng)營不善、違約導(dǎo)致退出，政府將折價甚至無償接管B部分資產(chǎn)；如因不可抗力、政策調(diào)整以及非經(jīng)營性因素導(dǎo)致退出，政府需要給予投資人以公允價格補(bǔ)償。
（三）簽訂《特許經(jīng)營協(xié)議》，明確界定政府與特許公司之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，對于經(jīng)營性企業(yè)，政府主要履行監(jiān)管和服務(wù)職能，企業(yè)進(jìn)行自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。而對于公共事業(yè)型企業(yè)，政府部門往往介入較深，很大程度上承擔(dān)了企業(yè)應(yīng)履行的經(jīng)營職能。因?yàn)楣彩聵I(yè)型企業(yè)多為國有企業(yè)，政府與國有企業(yè)之間還存在著一家人的概念認(rèn)識。但實(shí)際上，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對產(chǎn)權(quán)、事權(quán)的清晰界定要求越來越高，即使是一家人也應(yīng)明算賬。無論國企、民企，政企關(guān)系都需要明確清晰。公司研究認(rèn)為，軌道交通公私合作投融資方式下，政府對軌道交通企業(yè)除存在服務(wù)監(jiān)管等正常的行業(yè)管理關(guān)系外，還有著特殊的合作關(guān)系。
軌道交通公私合作投融資方式下的合作關(guān)系或稱伙伴關(guān)系，是政府以經(jīng)營權(quán)的讓渡向社會投資者購買社會公共產(chǎn)品服務(wù)，以此履行其作為政府的公共產(chǎn)品提供職責(zé)。政府部門成為交易的一方，雙方的權(quán)利義務(wù)應(yīng)該是平等、自愿的。例如，政府的權(quán)利是要求特許經(jīng)營者提供不間斷的公共服務(wù)，政府有定價權(quán)，政府的義務(wù)是提供資金的支持、落實(shí)項(xiàng)目規(guī)劃條件的實(shí)現(xiàn)等。特許公司的權(quán)利是自主經(jīng)營，享有收益權(quán)，義務(wù)是特許期滿無償將其投資建設(shè)的B部分項(xiàng)目資產(chǎn)完好地交給政府。
政府通過與特許公司簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》，來落實(shí)政府與企業(yè)之間的合作關(guān)系，即明確政府與特許公司之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。《特許經(jīng)營協(xié)議》主要內(nèi)容包括：政企雙方在特許權(quán)的授予、建設(shè)分工和銜接機(jī)制、票價水平、票價結(jié)算機(jī)制、客流風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、一般補(bǔ)償辦法、終止補(bǔ)償辦法等方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。另外，特許公司與政府投資的A部分資產(chǎn)業(yè)主間的資產(chǎn)租賃關(guān)系，也需要簽定《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，約定租金水平和租金方式，取得資產(chǎn)使用權(quán)，并負(fù)責(zé)經(jīng)營期間的維護(hù)，特許期滿要完好地歸還A部分資產(chǎn)。
（四）強(qiáng)化政府監(jiān)管機(jī)制建設(shè)，確保公眾利益
城市軌道交通關(guān)乎人身和財產(chǎn)安全，關(guān)乎廣大公眾的滿意程度。作為公眾利益的代表，政府要監(jiān)督社會投資不能以損害公眾利益為代價追求利潤最大化。公私合作投融資方式中的政府監(jiān)管不但不能弱化，而且需要強(qiáng)化。為此，公司著力研究加強(qiáng)軌道交通公私合作方式下的政府監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。
政府部門通過明確《特許經(jīng)營協(xié)議》中有關(guān)安全、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和罰則，增大了政府部門對公用事業(yè)的監(jiān)管幅度和深度。在監(jiān)管范圍上，包括了投資、建設(shè)、運(yùn)營的全過程；在監(jiān)管時序上，包括了事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管；在監(jiān)管層次上，如發(fā)生一般違約事項(xiàng)，以經(jīng)濟(jì)處罰為主，實(shí)施一般監(jiān)管，如發(fā)生涉及公共安全等緊急事件，政府擁有介入權(quán)，實(shí)施特殊監(jiān)管，以切實(shí)保護(hù)公眾利益，如特許公司嚴(yán)重違反《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)，政府有權(quán)采取最終監(jiān)管包括收回特許權(quán)在內(nèi)的制裁措施；在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上，結(jié)合具體項(xiàng)目特點(diǎn)，能量化的盡量量化，不能量化的盡量細(xì)化。例如，公司研究將客運(yùn)服務(wù)監(jiān)管分為列車服務(wù)指標(biāo)、客運(yùn)服務(wù)表現(xiàn)和客運(yùn)服務(wù)一般要求三部分，分別對特許公司提出具體明確的考核指標(biāo)和違約處理辦法。
在服從明確監(jiān)管機(jī)制的條件下，地鐵企業(yè)可以完全按照市場化原則運(yùn)作項(xiàng)目，通過企業(yè)主觀上對利潤最大化的追求，在合理邊界內(nèi)，為降低成本而提高管理水平，為增加收入而提高服務(wù)水平，客觀上保障了為公眾提供良好運(yùn)輸服務(wù)的公共利益。
三、城市軌道交通公私合作投融資方案的實(shí)施
2003年，根據(jù)北京市委、市政府的指示，北京地鐵集團(tuán)公司改制更名為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，市政府賦予公司的職能為“承擔(dān)全市基礎(chǔ)設(shè)施的投資職能。通過市場化運(yùn)作吸引社會投資人進(jìn)入，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，促進(jìn)我市基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展”。經(jīng)過此前歷時近2年的研究，軌道交通公私合作投融資方式運(yùn)作思路不斷清晰，重要原則逐步穩(wěn)定，在公司的積極努力下，軌道交通項(xiàng)目政府投資與社會投資7：3的基礎(chǔ)比例得到了北京市政府的認(rèn)可，軌道交通公私合作投融資方式的實(shí)施條件逐漸成熟。公司開始積極推進(jìn)軌道交通公私合作投融資方式在具體項(xiàng)目上的實(shí)施。
（一）選定地鐵四號線實(shí)施軌道交通公私合作投融資方式
2003年，公司負(fù)責(zé)投資的北京市軌道交通擬建、在建的項(xiàng)目有地鐵四號線、五號線、十號線一期（含奧運(yùn)支線）、九號線4條線路。公司研究認(rèn)為，九號線剛剛進(jìn)行預(yù)可研，項(xiàng)目的線位、路由、投資均不穩(wěn)定，且預(yù)計客流不夠理想，尚不具備公私合作的基礎(chǔ)。四、五、十號線一期（含奧運(yùn)支線）已開工建設(shè)，項(xiàng)目的線位、路由、投資均相對穩(wěn)定，且均為市內(nèi)線，客流比較理想，項(xiàng)目本身的經(jīng)濟(jì)條件都具備公私合作的基礎(chǔ)。但五號線已開工一年多，社會投資人已基本沒有余地參與項(xiàng)目設(shè)計、介入項(xiàng)目前期，對吸引社會投資的限制條件較多。十號線目前僅開工建設(shè)一期工程，且與奧運(yùn)支線（規(guī)劃中的八號線一期）一并立項(xiàng)共同建設(shè)，建成后十號線一期與奧運(yùn)支線之間，及與二期工程之間的投資建設(shè)、運(yùn)營組織關(guān)系非常復(fù)雜且不確定，而奧運(yùn)支線直接服務(wù)于2008年奧運(yùn)會，責(zé)任重大，不容嘗試，因此不宜將十號線一期（含奧運(yùn)支線）交給社會投資人組織投資建設(shè)運(yùn)營。而四號線剛剛開工，各項(xiàng)條件均較為符合，因此，公司決定，選定四號線作為軌道交通公私合作投融資方式的試點(diǎn)積極推進(jìn)。
（二）按照設(shè)計方案，細(xì)化地鐵四號線公私合作投融資實(shí)施方式
公司聘請了國內(nèi)外有經(jīng)驗(yàn)的財務(wù)、技術(shù)、法律顧問，工作團(tuán)隊(duì)達(dá)30人，按設(shè)計方案細(xì)化地鐵四號線公私合作實(shí)施方式，報請市政府部門批準(zhǔn)。北京市交通委、市發(fā)改委組織政府有關(guān)部門，聘請了英國普華永道、法國東方匯理銀行、北京交通大學(xué)、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行了聯(lián)合評審，給予了肯定并提出修改意見。2004年9月，市政府批復(fù)同意了四號線公私合作運(yùn)作方式。
北京地鐵四號線南起豐臺區(qū)馬家樓，北至海淀區(qū)龍背村，正線長度28.6公里，共設(shè)地鐵車站24座，線路穿越豐臺、宣武、西城和海淀四個行政區(qū)，是北京市軌道交通線網(wǎng)中的骨干線路，是南北交通大動脈。預(yù)計通車后日客運(yùn)量將達(dá)到50萬人次以上。項(xiàng)目于2003年開工建設(shè)，概算總投資153億元。
公司根據(jù)北京地鐵四號線初步設(shè)計概算153億元的投資，將全部建設(shè)內(nèi)容劃分為A、B兩部分。A部分主要為土建工程的投資和建設(shè)，投資額約為107億元，約占總投資的70%，由京投公司為主通過政府投資完成；B部分包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機(jī)電設(shè)備的投資和建設(shè)，投資額約為46億元，占總投資的30%，由社會投資人組建特許公司來完成。
在四號線建成后，特許公司將負(fù)責(zé)地鐵四號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施（包括A和B兩部分）的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。
特許經(jīng)營期結(jié)束后，特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償?shù)匾平唤o市政府指定部門，將A部分項(xiàng)目設(shè)施歸還給京投公司。
公司結(jié)合四號線的換乘客流特點(diǎn)，明確了以2004年價格水平測算的30年運(yùn)營期內(nèi)各年度測算平均人次票價收入水平，其中，起始年為3.34元（按此水平計算，北京市民每月用于交通的支出占工資比例的6.1%，符合世界銀行報告提出的應(yīng)在5%—10%之間的發(fā)展中國家市民經(jīng)濟(jì)承受能力水平）；測算票價調(diào)整公式中，計算出在票價調(diào)整系數(shù)中，電價變化幅度占30%，城市在崗職工平均工資變化幅度占35%，居民消費(fèi)價格指數(shù)變化幅度占35%，并測算確定了總體修正系數(shù)為80%；測算調(diào)價周期為，運(yùn)營初始年按累計調(diào)整系數(shù)進(jìn)行第一次測算調(diào)價，此后每三年計算一次；若各運(yùn)營年度按實(shí)際運(yùn)營票價實(shí)現(xiàn)的平均人次票價收入水平低于調(diào)整后的測算平均人次票價收入水平，其差額部分由政府給予補(bǔ)償，反之，差額部分由政府收回。
對于客流風(fēng)險分擔(dān)問題，公司一方面在具體測算的基礎(chǔ)上，明確了“如果實(shí)際客流低于預(yù)測客流一定比例，政府投資方適當(dāng)減免租金；實(shí)際客流超出預(yù)測客流一定比例，政府投資方適當(dāng)調(diào)增租金”的具體比例參數(shù)，另一方面，明確如果實(shí)際客流連續(xù)3年低于預(yù)測客流的一定比例，導(dǎo)致特許公司無法維持正常經(jīng)營，且雙方無法就繼續(xù)履行《特許經(jīng)營協(xié)議》達(dá)成一致意見，則《特許經(jīng)營協(xié)議》終止，市政府將按《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定以市場公允價格回購B部分項(xiàng)目資產(chǎn)，但特許公司應(yīng)自行承擔(dān)前3年的經(jīng)營虧損。
由于沒有成熟的軌道交通項(xiàng)目《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》文本可供借鑒，公司集中投入大量人力，編寫了四號線項(xiàng)目《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，通過公司對四號線公私合作投融資方式的細(xì)化，政府與社會投資者之間風(fēng)險收益進(jìn)一步合理分擔(dān)，不僅降低了政府的建設(shè)成本，而且使社會投資者承擔(dān)的風(fēng)險降低到了可接受的程度，將政府的力量和市場的作用更有效地結(jié)合起來。
（三）通過國際招商，選定合適的投資人
2004年，公司編制招商文件，組織、參與了4次大型推介會，進(jìn)行國際招商，社會投資人表示項(xiàng)目公私合作具體方案新穎，符合投資人視角，滿足投資人對項(xiàng)目投資評估的需要。香港地鐵、中信、西門子、新加坡地鐵等10余家公司表達(dá)了投資意向。
考慮到軌道交通行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，加上長達(dá)30年的特許經(jīng)營期，公司在選擇社會投資人時格外謹(jǐn)慎，既要考慮其投資能力，還要考慮其軌道交通運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)和能力，真正符合條件的投資者鎖定在“西門子-中鐵建聯(lián)合體”、“香港地鐵-首創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合體”兩家。
香港地鐵-首創(chuàng)集團(tuán)聯(lián)合體”中，香港地鐵、首創(chuàng)集團(tuán)均為京港兩地具有政府背景的大型企業(yè)，實(shí)力雄厚、信譽(yù)優(yōu)良。其中，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司為北京市大型國有獨(dú)資公司，資產(chǎn)規(guī)模超過300億元，有著豐富的軌道交通投資建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；香港地鐵公司成立于1975年，第一大股東為香港特區(qū)政府，持有股份約76％。2000年在香港聯(lián)合交易所上市，為恒生指數(shù)成分股之一。香港地鐵公司具有20多年城市鐵路建設(shè)和營運(yùn)的成功經(jīng)驗(yàn)，擁有六條城市鐵路（含一條機(jī)場快線）。
通過與兩家聯(lián)合體的競爭性談判，經(jīng)報請市政府有關(guān)部門同意，最終，“港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”憑借良好的資信、雄厚的資金實(shí)力、豐富的運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)的管理理念等因素被選定。
（四）談判簽訂項(xiàng)目協(xié)議，確保合作方式的順利實(shí)施
公司就投資額、技術(shù)條件、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)、法律問題等與“港鐵-首創(chuàng)聯(lián)合體”進(jìn)行了多輪協(xié)議談判，其中，向特許公司收取的A部分租賃資產(chǎn)的租金是談判的焦點(diǎn)之一，談判最終的租金水平較高。
2005年2月，項(xiàng)目《特許經(jīng)營協(xié)議》、《資產(chǎn)租賃協(xié)議》成功簽署，隨后通過國家發(fā)展改革委、國家商務(wù)部核準(zhǔn)批復(fù)。特許公司（京港地鐵公司）順利成立，董事會、經(jīng)營班子、員工隊(duì)伍均已到位，工作已全面開展。京投公司已按政府的要求對京港地鐵公司和四號線項(xiàng)目進(jìn)行日常監(jiān)管，公私合作投融資方式已經(jīng)并將在投資、建設(shè)、運(yùn)營各個環(huán)節(jié)全面保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。
1、投資環(huán)節(jié)：在京港地鐵公司所負(fù)責(zé)的四號線B部分總投資46億元中，30%（即13.8億元）由京港地鐵公司的資本金解決，其余70%（即32.2億元）由京港地鐵公司負(fù)責(zé)貸款落實(shí)，京港地鐵公司已與國家開發(fā)銀行、中國工商銀行北京市分行簽署了貸款協(xié)議，落實(shí)了全部貸款。根據(jù)京港地鐵公司的外商投資合作協(xié)議，在京港地鐵公司中，外方投資人香港地鐵公司以港幣現(xiàn)金出資，持股49%；中方主要股東北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司以現(xiàn)金出資，持股49%；為符合中方控股的國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，并加強(qiáng)對項(xiàng)目公司進(jìn)行政府監(jiān)管，以充分保障公眾利益，京投公司以現(xiàn)金出資，持股2%。按照合作協(xié)議，股東方將按項(xiàng)目進(jìn)度分期注入資本金。目前，各方股東已按比例提前完成第一期入資2.07億元（占注冊資本的15%）。通過以上設(shè)計與安排，項(xiàng)目投資完全可以保障。
2、建設(shè)環(huán)節(jié)：為保證工期，四號線A部分工程早已在公私合作方式運(yùn)作過程中由京投公司委托北京市軌道交通建設(shè)管理公司負(fù)責(zé)建設(shè)。為避免四號線作為一個完整工程在物理上劃分為兩部分帶來工程界面銜接和建設(shè)期工程管理協(xié)調(diào)的復(fù)雜問題，按照京投公司的建議，京港地鐵公司也已將其負(fù)責(zé)的B部分工程同樣委托給北京市軌道交通建設(shè)管理公司負(fù)責(zé)具體建設(shè)。同時，《特許經(jīng)營協(xié)議》在保障京港地鐵公司可在B部分建設(shè)中充分引入國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計的同時，鼓勵京港地鐵公司對A部分建設(shè)提出優(yōu)化意見并設(shè)計了獎勵機(jī)制。此外，對建設(shè)期A、B部分間的協(xié)調(diào)機(jī)制也作出了明確規(guī)定，在京投公司的組織下，A、B部分定期和日常的協(xié)調(diào)機(jī)制及優(yōu)化建議提出與商榷實(shí)施機(jī)制均已有序開展，從而形成了“兩個業(yè)主、一家建設(shè)、充分協(xié)調(diào)、共謀最優(yōu)”的良好局面。目前，特許公司已全面參與四號線工程優(yōu)化設(shè)計、項(xiàng)目施工和設(shè)備采購招標(biāo)，提出了很多合理的優(yōu)化建議，其積極意義已經(jīng)顯現(xiàn)。
3、運(yùn)營環(huán)節(jié)：《特許經(jīng)營協(xié)議》明確規(guī)定了運(yùn)營期內(nèi)具體的運(yùn)營時間、最大發(fā)車間隔、最大高峰滿載率、發(fā)車數(shù)量、準(zhǔn)點(diǎn)率、各種設(shè)備系統(tǒng)可靠度等一系列客運(yùn)服務(wù)指標(biāo)和檢查處罰機(jī)制。如特許公司違約導(dǎo)致《特許經(jīng)營協(xié)議》終止，市政府將支付遠(yuǎn)低于B部分資產(chǎn)帳面凈值的價格取得社會投資人投資形成的該部分資產(chǎn)，社會投資人將因此承擔(dān)極大的投資損失，借此即可鞭策社會投資人認(rèn)真履約，政府得以充分維護(hù)社會公眾利益。同時，《特許經(jīng)營協(xié)議》規(guī)定，特許期滿后特許公司將B部分項(xiàng)目設(shè)施完好、無償移交給市政府。如果屆時市政府決定繼續(xù)采取特許經(jīng)營方式經(jīng)營四號線項(xiàng)目，則在同等條件下，特許公司具有優(yōu)先權(quán)，從而保證了四號線客運(yùn)服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，有效防范了項(xiàng)目風(fēng)險，保障了項(xiàng)目公益性。
完整的項(xiàng)目示意圖如下：
四、城市軌道交通公私合作投融資方案實(shí)施的效果
城市軌道交通公私合作投融資方式是北京市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的一項(xiàng)重要創(chuàng)新，四號線公私合作項(xiàng)目是我國城市軌道交通行業(yè)第一個正式批復(fù)實(shí)施的特許經(jīng)營項(xiàng)目，是國內(nèi)第一個利用外資、引入非政府（及其代理）機(jī)構(gòu)運(yùn)作的地鐵項(xiàng)目，成為國內(nèi)公用事業(yè)改革的又一重要創(chuàng)新成果。
（一）城市軌道交通公私合作投融資方式的實(shí)施，引入社會投資（通過項(xiàng)目自身的未來收益）籌集部分建設(shè)資金，大大分擔(dān)了市政府對軌道交通項(xiàng)目的財力投入壓力，可加快城市軌道交通建設(shè)速度
根據(jù)北京地鐵四號線公私合作投融資項(xiàng)目實(shí)施情況，在建設(shè)期內(nèi)，社會投資分擔(dān)了占總投資約30%的46億元的建設(shè)投資。根據(jù)北京軌道交通近期發(fā)展規(guī)劃，2015年前要新建15條線路，總投資約1700億元，若采用公私合作方式，通過社會投資至少可解決500多億元的投資，將大幅減少政府的投資額，拓寬了軌道交通建設(shè)資金來源，加快建設(shè)速度。
（二）城市軌道交通公私合作投融資方式的實(shí)施，改變了政府一家獨(dú)辦、激勵約束機(jī)制弱化的弊端，大幅提高了軌道交通的投資、建設(shè)、運(yùn)營效率
1、提高了城市軌道交通投資、建設(shè)效率
公私合作方式解決了政府投資建設(shè)竣工超支風(fēng)險，避免了復(fù)八線建設(shè)期長達(dá)10年，超概算150%的弊端。節(jié)省了地鐵四號線B部分工程超支帶來的市財力投資增加。如以B部分工程超支10%計，則采用公私合作方式可進(jìn)一步節(jié)省政府財力支出4.6億元。
2、有利于促進(jìn)城市軌道交通運(yùn)營效率的提高
采用公私合作方式，運(yùn)營期內(nèi)政府不再需要對四號線運(yùn)營進(jìn)行虧損補(bǔ)貼，約可節(jié)省政府支出18.3億元，此外，如實(shí)際客流低于預(yù)測客流10%，相比傳統(tǒng)投融資方式而言，采用公私合作方式進(jìn)一步節(jié)省政府支出19.4億元。
采用傳統(tǒng)投融資方式投資建設(shè)運(yùn)營的北京地鐵一環(huán)線全長54公里（約為四號線里程的一倍），日均客運(yùn)量目前已超過160萬人次（約為四號線近期預(yù)測客流的一倍），全部為政府投資、沒有還本付息壓力，目前每年仍需5億元政府補(bǔ)貼，不繳納所得稅，此外還需政府投入巨額更新改造資金。而四號線采用公私合作方式，既能向政府繳納所得稅，又不需政府進(jìn)行運(yùn)營虧損補(bǔ)貼和更新改造投資。
（三）城市軌道交通公私合作投融資方式的實(shí)施，為政府部門完善對公用事業(yè)監(jiān)管方式提供了新的思路和方式
城市軌道交通公私合作投融資方式的提出和運(yùn)作嘗試，使政府部門在地鐵項(xiàng)目中從原來的監(jiān)管者、經(jīng)營者集于一身的雙重角色中解脫出來，轉(zhuǎn)向更為集中的監(jiān)管角色，政府仍然是提供公共產(chǎn)品的責(zé)任者，但不再是直接的經(jīng)營者，劃清政府監(jiān)管職能與市場主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系。通過企業(yè)自主經(jīng)營，充分發(fā)揮企業(yè)的積極性，來提供高效的公共產(chǎn)品服務(wù)。在政府的支持和監(jiān)管下，城市軌道交通投資、建設(shè)和運(yùn)營將步入市場化、規(guī)范化、法制化的軌道。
（四）城市軌道交通公私合作投融資方式的實(shí)施，總結(jié)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公私合作一般規(guī)律及可行性方案，為北京在軌道交通等領(lǐng)域的推廣，提供了范例，也可供各地政府部門借鑒
城市軌道交通公私合作投融資項(xiàng)目的推廣實(shí)施，將推動我國軌道交通等準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域加快實(shí)現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即一是投資體系由單一的政府財力投資向包括外資在內(nèi)的社會資本多元投資轉(zhuǎn)變；二是融資渠道由單一的借助政府信用支持下的銀行貸款向利用項(xiàng)目自身的未來收益通過資本運(yùn)作進(jìn)行內(nèi)源融資轉(zhuǎn)變；三是運(yùn)營體系由獨(dú)家運(yùn)營向多個運(yùn)營主體適度競爭轉(zhuǎn)變；四是監(jiān)管方式由單一的行政手段管理向契約化的行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段綜合管理轉(zhuǎn)變。從而貫徹落實(shí)政府部門對基礎(chǔ)設(shè)施“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、提高效率”的改革方針，促進(jìn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品“政府科學(xué)監(jiān)管、適度競爭機(jī)制、投融資方式多元化”的產(chǎn)業(yè)格局形成，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。
目前，北京地鐵有關(guān)新線項(xiàng)目及國內(nèi)多個其他城市的新建地鐵項(xiàng)目正在按城市軌道交通公私合作投融資方式開展前期工作。此外，城市軌道交通公私合作投融資方式也可以應(yīng)用于高速公路、電廠等其它大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的市場化投融資運(yùn)作，上海、深圳、武漢、南京、杭州、重慶等地政府部門、地鐵行業(yè)紛紛來公司學(xué)習(xí)、交流。
