我國城市軌道交通發展現狀與對策建議摘 要 回顧了我國城市軌道交通的發展歷程,分析了當前發展現狀中的主要特點,對國產化政策、投融資方式、工程造價和系統安全等方面的工作進行了總結,并對我國城市軌道交通發展的有關對策提出了建議,指出應制定城市軌道交通的戰略發展目標,加強宏觀協調,加強理論研究和基礎建設工作,進一步推動城市軌道交通裝備技術的發展。關鍵詞 城市軌道交通,發展對策,裝備技術1我國城市軌道交通發展的歷程 我國的城市軌道交通,經歷了40多年的發展歷程。總結發展過程,大致經歷以下幾個階段:1)起步階段 從20世紀50年代,我國開始籌備地鐵建設,規劃了北京地鐵網絡。1965—1976年建設了北京地鐵一期工程(54ｋｍ)。當時地鐵建設的指導思想更注重人防功能。隨后建設了天津地鐵(7.1ｋｍ,現已拆除重建)、哈爾濱人防隧道等工程。2)開始建設階段 20世紀80年代末至90年代初,由于城市規模限制及道路等基礎設施比較薄弱,北京、上海、廣州等特大城市的交通問題非常突出。以上海軌道交通1號線(21ｋｍ)、北京地鐵復八線(13.6ｋｍ)和地鐵一期工程改造、廣州地鐵1號線(18.5ｋｍ)等建設項目為標志,我國內地真正以城市交通為目的的地鐵項目開始建設。臺灣省臺北市也于1997年3月開通了第一條地鐵線路。3)建設高潮開始階段 進入20世紀90年代,隨著上海、廣州地鐵項目的建設,一批城市包括沈陽、天津、南京、重慶、武漢、深圳、成都、青島等開始計劃建設軌道交通項目,并進行了大量的前期工作。4) 調整階段由于各大城市要求建設的地鐵項目較多,且在建地鐵項目的工程造價較高,1995年12月國務院發布國辦60號文,暫停了地鐵項目的審批,并要求做好發展規劃和國產化工作。同時,國家計委開始研究制定城市軌道交通設備國產化政策。至1997年底,提出以深圳地鐵1號線(19.5ｋｍ)、上海軌道交通3號線(24.5ｋｍ)和廣州地鐵2號線(23ｋｍ)作為國產化依托項目,并于1998年批復了上述三個項目的立項,從此城市軌道交通建設項目重新開始啟動。5)建設高潮階段 隨著實施積極的財政政策以進一步擴大內需,國家于1999年開始陸續批準一批城市軌道交通項目開工建設。1999年以后,國家先后審批了深圳、上海、廣州、重慶、武漢等10個城市的軌道交通項目開工建設,并投入40億元國債資金予以支持,目前包括北京、上海、廣州在內,全國已建和在建軌道交通項目的城市有10個,新申請立項準備建設的城市有8個,建設速度大大超過前30年。2 當前我國城市軌道交通發展的主要特點 1) 項目建設進展順利,施工水平不斷提高,工程造價有所控制自1998年以來,我國先后開工建設的21個軌道交通項目,線路里程約500ｋｍ,投資規模1700億元。目前已有13條線路建成通車,完成里程約300ｋｍ,完成投資770億元。加上北京、上海、廣州已運營的線路,我國目前已經開通運營的軌道交通線路里程已達420ｋｍ(未含香港和臺灣)。由于施工技術水平不斷提高,市場競爭比較充分,建設中采取規范的招投標程序,軌道交通工程造價水平基本得到控制。目前在建項目中,一般以地下線路為主的地鐵工程,平均每公里造價在4～5億元,高架線路工程的平均每公里造價在1.5～2.5億元左右。2)采用先進技術,多種制式和系統并存 從已建和規劃建設項目的情況看,根據軌道交通技術發展趨勢和不同的運能需求,我國將形成類型眾多的軌道交通系統來滿足城市交通需求;并引入現代控制、現代通信和現代網絡等技術,使軌道交通在城市交通中發揮更大的作用,安全更有保證,服務水平不斷提高。我國軌道交通已擁有大運量的地鐵系統、城市高架軌道交通系統、高架跨座式單軌系統和中低運量的地面輕軌系統,另外還有高速磁浮系統、快速市郊鐵路系統等。現有6個城市(北京、上海、廣州、天津、深圳、南京)擁有和正在建設地鐵,4個城市(北京、上海、武漢、重慶)已建設高架軌道交通系統,天津、大連兩城市建設了市郊鐵路,長春市建設了地面輕軌,上海市建成了高速磁浮系統,北京和廣州正在規劃建設直線電機系統。3)國產化政策實施成果顯著 1999年,國務院辦公廳轉發國家計委關于城市軌道交通設備國產化實施意見,提出城市軌道交通全部車輛和機電設備的平均國產化率要確保不低于70%。國產化政策實施以來,我國城市軌道交通車輛等設備的生產能力有了顯著提高,總體上能達到70%的國產化率要求。國家先后拿出約5億元國債資金投入20多個項目,用于加強軌道交通成套和零部件生產的裝備,并定點了車輛生產企業;信號系統集成企業參與軌道交通市場競爭,在國內逐步形成軌道交通工業生產體系。在國產化政策帶動下,一批國外企業已在國內合資設廠,設備采購價格比全進口產品大幅下降。根據對廣州地鐵2號線后評價的情況,與廣州地鐵1號線相比,機電設備費用從2.550億元/ｋｍ下降到1.307億元/ｋｍ,國產化政策成效顯著。4)探索各種投融資方式,資金瓶頸有所突破 當前我國軌道交通建設的投融資主要是一種政府行為,城市政府起著主導的作用。正因為有城市政府的財政信用,目前國內銀行對軌道交通項目貸款的積極性較高,對項目建設中所需的資金,國內銀行積極予以支持,銀行貸款占總投資的60%左右。以國家開發銀行為例,自1997年來,先后承諾軌道交通項目資金360億元,已執行294億元。其他商業銀行也有較大的投入。銀行主要對城市政府財政增長和土地收益進行考察,銀行投資城市軌道交通項目的風險相對工業項目要小,因此放貸積極性較高。特別是財力狀況比較好的上海、廣州、深圳、杭州等城市,項目本身建設資本金比例也較高,多家銀行都積極爭取給這些地鐵項目貸款。正是由于各地政府的大力支持和國內銀行的積極投入,推動了軌道交通的快速發展。同時各城市在積極探索新的投融資方式,探討采用ＢＯＴ(建造-運營-移交)、ＰＰＰ(公共部門與私人企業合作)等方式進行軌道交通建設的可行性。北京、上海、深圳等城市軌道交通建設體制和運營體制也在進行改革探索。5)國辦81號文件精神正在逐步落實 針對軌道交通建設發展中暴露出的問題,為進一步加強管理,國務院辦公廳于2003年發出《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(簡稱81號文),指出發展軌道交通應當堅持量力而行、規范管理、穩步發展的方針。文件提出了申報軌道交通的城市應達到的標準,如:發展地鐵的城市地方財政一般預算收入在100億元以上,國內生產總值(ＧＤＰ)達到1000億元以上,城區人口在300萬人以上,規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上等;同時規范了申報和審批程序,要求在城市總體規劃及城市交通發展規劃的基礎上,組織制訂軌道交通建設規劃;項目的審批,要依據批準的建設規劃進行,項目的資本金須達到總投資的40%以上。文件對軌道交通的建設標準、安全管理、經營體制和國產化等都提出了具體要求。根據文件精神,從2003年年底開始,北京、上海、深圳等有關城市開始編制和申報軌道交通建設規劃,目前已有15個城市上報了建設規劃報告。深圳、杭州、哈爾濱、廣州、上海、成都等城市的規劃已通過國家審批。根據統計,15個城市在近期規劃建設65條線路,線路里程達到1700ｋｍ,投資規模約6000億元。根據文件要求,有關軌道交通建設標準和規范正在組織制訂或修訂當中,《地鐵設計規范》、《城市快速軌道交通工程項目建設標準》等已在實施。6)軌道交通的安全問題得到高度重視 針對普遍關注的軌道交通建設和運營的安全問題(包括應對各種突發事件),中央領導多次就地鐵的安全管理工作作出了重要批示,國家和地方也相應出臺了相關文件,對建設和運營中的安全問題予以高度重視。建設部等九部委聯合頒發了《關于進一步加強地鐵安全管理工作的意見》,建設部頒發了《城市軌道交通運營管理辦法》,提出要加強軌道交通的安全管理工作,建立城市軌道交通安全評價制度,督促落實安全責任機制。在軌道交通項目的規劃、設計、施工環節上,都要求嚴格執行國家頒布的強制性標準,確保安全設施同步規劃、設計和建設。在項目的前期研究階段要求進行安全、地質環境和地質災害的評估,防止地質災害等事故的發生。要保證安全投入,建立處理突發事件的應急機制,提高災害防御和應急救助能力。北京、上海、重慶等城市也頒布了有關地方法規,加強了對軌道交通安全的管理。3 我國城市軌道交通發展有關對策的建議1)按科學發展觀要求編制好軌道交通建設規劃 我國的城市軌道交通發展至今約有40年,經歷了從無到有并到較快發展的時期,也出現了幾起幾落的情況,目前仍處于初步發展階段。雖然我國城市軌道交通領域在技術進步、工程建設和運營管理水平等方面取得了許多成功的經驗,但也不斷地暴露出一些問題。正如81號文件所指出的“一些地方也出現了不顧自身財力,盲目要求建設城軌交通項目的現象。有的未經國家審批,擅自新上城軌交通項目;有的盲目攀比,建設標準偏高,造成投資浪費;有的項目資本金不足,債務負擔沉重,運營后虧損嚴重。”因此,如何保持我國城市軌道交通更加健康、有序和持續的發展,首先就要按科學發展觀要求,做好城市軌道交通建設規劃的編制工作。建設規劃要按“合理控制建設規模和發展速度,確保與城市經濟發展水平相適應,防止盲目發展或過分超前”的要求,結合城市具體情況和經濟發展狀況,依據交通需求,著重進行經濟承受能力的分析。規劃中,要深入研究經濟效益和社會效益的關系,探討城市軌道交通良性循環發展的有效機制;研究軌道交通在城鄉協調發展和解決城市交通中的作用,以促進城市均衡發展;研究軌道交通對城市環境和城市建設改造的影響,以保護好城市自然和人文環境,從而最終實現城市軌道交通的可持續發展。2)抓緊制定城市軌道交通戰略發展目標 根據對目前15個城市軌道交通建設規劃報告的統計,15個城市在近期規劃建設65條線路,線路里程達到1700ｋｍ,投資規模約6000億元。如果這些線路在10～15年左右建設完成,我國的軌道交通發展態勢將令世人矚目。因此,從國民經濟發展戰略高度來研究我國城市軌道交通發展問題已十分必要和迫切。首先,城市軌道交通的發展與我國城市交通的發展戰略密切相關,將影響我國城市交通的發展方向。軌道交通項目巨大的投資,將提供大量需求,對拉動城市內需有積極意義。項目建設能夠帶動沿線土地和房產價格大幅增長,極大地帶動城市經濟發展,加快城市建設和改造的速度,有明顯的國民經濟效益和社會效益。這種巨大的推動作用,也是當前城市軌道交通發展迅猛的重要原因。同時,在軌道交通發展過程中所形成的多種技術系統模式,對促進裝備工業結構調整和技術水平升級都有重大意義。抓緊研究制定我國軌道交通的發展戰略,已成為當務之急。3)加強軌道交通理論研究和基礎建設工作 在當前我國城市軌道交通快速發展的同時,也暴露出設計、施工力量不足,生產供應滯后,基礎理論研究和各項建設規范標準不夠完善等問題。因此,要加強理論研究和各項基礎性研究工作,盡快建立軌道交通的標準規范和安全體系,建立與軌道交通發展相配套的完備的生產、設計、科研能力和體系,為我國軌道交通建設和發展提供良好的條件。軌道交通項目是城市發展中的重大公益性基礎設施,也是一種涉及面廣、綜合性很強的工作,對城市的發展將產生深遠的影響,是城市的百年大計,所以不能急于求成。前期準備工作必須加強,而且要做扎實,特別是需要結合城市發展總體規劃和交通規劃進行充分論證,使項目建設更具合理性和發揮更大的投資效益。4)積極探討多渠道和多元化投融資方式 軌道交通項目具有投資規模大,建設周期長,投資回報慢和盈利水平低等特點,資金不足仍是城市軌道交通建設面臨的問題。我國城市軌道交通的建設,資金是最根本的問題,因此制定投資政策對促進城市軌道交通的發展是非常必要的。借鑒國內外的經驗,可在以下幾方面進行探討: (1)建立專項基金。為鼓勵發展城市軌道交通,國家可以設立專項資金,為軌道交通的建設提供穩定的資金來源,也便于國家在宏觀上能有所調控。 (2)制定法規,適當擴大外資渠道。除利用國外政府貸款、金融組織貸款外,為進一步擴大外資渠道,可以利用項目融資、融資租賃、資產融資等各種方式進行城市軌道交通項目的建設。雖然這些方式有一定的復雜性和風險性,但只要有相應的法規保證還是可以實現的。如:要制定城市軌道交通項目的特許協議,一些條款甚至要訂入國家或地方的法律、法令中,作為吸引外資的有效、可靠的政府保證。 (3)積極鼓勵項目業主多渠道籌資。大量的固定資產和穩定的收入來源是地鐵或輕軌公司籌措資金最好的保證。項目業主應有較強的融資手段,在社會主義市場經濟的不斷完善條件下,通過股票、債券等融資手段也是可以籌措資金的。應鼓勵廣大的投資者積極參與,不僅要吸引大的投資者及外國資本,而且還應將社會上的閑散資金集中起來,以用于軌道交通基礎設施建設。同時,利用沿線權益增加資金來源,如對軌道交通項目沿線土地進行綜合開發和經營,通過土地升值以獲得一定的利潤。另外,通過招標轉讓地鐵站等市政設施發展權,可以將項目的重要工程如車站等設施交由發展商建設;用拍賣站名、地名等方式也可以募集海內外的資金;沿線廣告也有不少的收入,等等。5)進一步推動軌道交通裝備技術的發展 自軌道交通國產化政策實施以來,已經取得了明顯成效,新建項目基本達到了70%的國產化率要求,國內企業開發生產并提供了大部分產品,工程造價也得到了有效控制。隨著今后軌道交通的不斷發展,各種系統方式的軌道交通包括直線電機等也將在我國出現。圍繞新技術的開發和應用,對我國軌道交通裝備技術發展又提出了新的任務。因此,要進一步落實軌道交通國產化政策,堅持自主開發與引進技術相結合,加速技術升級,提高自身開發水平;要提高國內產品關鍵技術的競爭力,制定具體措施,規范市場,保證有效競爭。同時要加強基礎工作,建立與軌道交通發展相適應的生產體系及安全認證和質量監督體系等,從而逐步形成與我國軌道交通發展相適應的具有中國特點的現代化軌道交通技術裝備體系,并使其在世界上具有一定的競爭力和地位。6)繼續加強宏觀協調 發展我國的城市軌道交通事業,實現軌道交通的發展戰略,還有大量的工作和問題需要研究協調。比如制定城市軌道交通的發展規劃和政策,制定標準規范、推進各項基礎工作,協調市場、提高裝備技術水平等,都是在軌道交通建設中迫切需要解決的問題。在81號文件中,國家在軌道交通審批程序、建設標準、安全保障、建設經營管理體制和推進國產化政策方面都提出了指導性的意見。當前,嚴格審批程序,按建設規劃要求進行項目建設,是有利于城市軌道交通建設的前期工作。今后要根據國家投資體制改革的決定,按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則,進一步拓寬項目融資渠道,落實企業投資自主權。隨著政府職能的轉變,政府可以把軌道交通作為公共基礎設施,在公共財政方面予以傾斜和支持。在宏觀指導和協調方面,國家應根據軌道交通發展狀況和城市經濟社會發展狀況,加強項目建設總量、建設進度、投融資還貸能力、資金平衡等方面的管理,建立經濟預警、安全預警機制,并制定相應措施。參考文獻1周翊民.我國城市軌道交通多元化發展的新趨勢.城市軌道交通研究,2002(3):12 董焰,單連龍.中國城市軌道交通未來十年發展趨勢及政策導向.城市軌道交通研究,2004(3):6
