軌道交通線路使用費制度比較研究摘 要 軌道交通線路使用費是國外軌道交通經營與管理常用的一項核算工具,目前已在英國、法國、日本、美國等國家得到廣泛應用。線路使用費制度為軌道交通經營管理模式的選擇提供了一條有效路徑及措施。分析了歐盟、北美及日本線路使用費制度,對其設計理念、使用條件和設置依據等內容進行比較。關鍵詞 軌道交通,線路,使用費制度1軌道交通使用費制度的背景 軌道交通線路使用費是由線路設施使用者向線路擁有者交納的費用。該制度以確保軌道交通可持續經營為目標,以經營者為實施對象,按一定方法計算和收取線路使用費,并由政府有關部門予以監管。線路所有權與使用權分離或相對分離所帶來的獨立核算要求,是線路使用費產生的內在原因。是否采納線路使用費這一核算手段,取決于管理體制的需要。世界第一條現代意義的鐵路,即英國在1825年開始運營的斯托克頓———達靈頓鐵道就對鐵路使用人收取了線路通行費。 線路使用費水平和制度體系很大程度上取決于政府的監管理念、監管方式,以及對鐵路建設和運營的補貼政策等。由于鐵路具有自然壟斷性,因而或多或少都要受到政府監管,且大多數國家的鐵路都有國家資本投資,這給線路使用費制度帶來了復雜性。其難點在于如何在線路方與運營方之間分攤建設投資和維護成本,使用費收取的基礎是成本還是支付能力,固定成本與可變成本如何確定等方面。因此,使用費制度在各國的實踐中都沒有法定計算公式。為平衡線路方與運營方的利益關系,提高運輸服務效率,該制度一直在不斷調整中。2線路使用費制度分析(1)線路使用費制度是協調建設與運營的政策載體 線路使用費制度是平衡軌道交通建設、運營與監管等多方利益與風險的載體。國家鐵路及城市軌道交通具有可經營性與自然壟斷性、外部性與公益性等特征,其線路使用費制度的設計不可避免存在多重目標,影響著政府監管的范圍和程度,以及財政補貼的合理限度與方式,以謀求各方在義務、收益與風險分配上的平衡。 在線路建設初期,針對快速回收固定成本以建成網絡、進而發揮網絡效應的急切需求,可把線路使用費總額設定在能承擔線路改擴建投資及正常維護費用的水平;而通過引入競爭機制,尤其是特許經營權制度,可把政府補貼降到較低的數額。補貼方式可通過財政補貼給運營方、運營方再以線路使用費形式交給線路方,也可直接補給線路方。(2)線路使用費的設計需與線路運營收益成長特點相匹配 線路使用費水平根本上取決于線路的盈利能力,同時受運營方的議價能力及線路資本性質等因素的影響。對收益水平較高的線路,可按收回線路全成本思路設計使用費;對處于成長期的線路,可重點把客運周轉量與可變成本掛鉤,提高可變費用在使用費中的比重,以保持運營方合理的利潤水平。同一條線路在不同成長階段可設計與其收益相應的使用費水平。比如運營初期可實施保底客流補貼政策,讓運營方獲得一定資本報酬率;成熟期則可通過收益調節機制,使運營方收益率保持在合理水平。(3)線路使用費制度是提高經營管理水平的一項工具 較理想的線路使用費制度設計應該既能衡量、激勵線路方的業績,又能促進運營方的服務效率。設計時,以一定時期平均成本為基礎還是以短期邊際成本(ＳＲＭＣ)為基礎,取決于設計理念與環境因素,激勵程度較高的使用費制度,需引入外部競爭因素。如果線路方與運營方是相互獨立的市場主體,無疑可選擇線路使用費制度;即使是同一控股公司下的線路公司與運營公司之間,只要做到了會計上、核算上的獨立,也可以線路使用費的方式來激勵雙方降低成本,在一定程度上克服“委托 代理”隱性成本較高的問題。(4)線路使用費制度應服務于發展目標 只就使用費制度本身來論斷是非好壞并不妥當。是否采用線路使用費制度,采用什么樣的線路使用費制度,需要結合軌道交通發展的具體情況。從各國實踐看,線路使用費與體制有一定關系,但不管是租用線路運營,還是委托運營,都可根據自身情況結合各自運輸目標,設計相應的線路使用費制度。3國外的線路使用費制度 按線路使用費補償線路設施成本的程度,可分為較高程度補償類型、一般程度補償類型和較低程度補償類型三種;另外,還有按運營方支付能力來設計的線路使用費類型。有的國家在不同時期實行了不同類型的使用費制度,如瑞典國鐵經歷了由較高程度補償到較低程度補償的變化;有的國家如日本則在不同線路上采用不同類型的使用費制度。3.1較高程度補償成本類型 線路方的全部成本包括基礎設施(如線路、信號設備、供電設備、橋梁和隧道、站臺、貨場等)的建設成本或取得成本、設備更新成本、線路改擴建成本等,有的還包括日常維修維護成本。較高程度補償成本類型的理念是線路使用費率應能反映使用者得到的線路使用價值,線路方應能收回其總的投資成本。比較典型的是英國、德國和日本的部分線路。 在英國,線路方擁有線路、信號、供電設備、客運車站、編組站、某些貨運樞紐、側線、貨場等設施,負責編制全國列車運行圖以及客貨列車的調度指揮,委托專業維護公司負責線路及設備維護。運營方從市場租賃車輛。英國鐵路由客運公司(ＴＯＣ)、貨運公司(ＦＯＣ)分別向線路公司(ＮｅｔｗｏｒｋＲａｉｌ)交納線路使用費。英國線路使用費水平設定在線路方支出日常費用并獲得資本報酬的標準,用資本利潤率的方法確定。所收取的使用費總量目標設定為“達到規定的服務水準線路公司所必須支出的總額”,實行費用上限管理制度(Ｐｒｉｃｅｃａｐ)。使用費定價最初按路網使用周期6年確定,每年可根據價格指數進行調整。客運的線路使用費由固定費用和可變費用構成。線路公司來自固定費用的收入約占90%(包含線路改良投資及路網互通的費用),可變費用根據車輛類型、對應運行距離的線路磨損費用來計算。對客運公司(ＴＯＣ)收益不足以支付線路使用費的差額,由國家鐵道戰略委員會(ＳＲＡ)向ＴＯＣ提供補助(需事先確定)。服務水準由ＳＲＡ與ＴＯＣ達成并列入特許經營權協議。服務水準主要體現在運行次數、車輛及設備的維修維護標準等。貨運的線路使用費在上限價格(即能使線路投資得到一定回報的費用水準)與下限價格(即能彌補線路改擴建的增量投資費用水準)之間,由線路方與貨運公司的個別談判決定。 德國的制度是在同一控股公司(ＤＢＡＧ)下的ＤＢ長途客運公司、ＤＢ客運公司、ＤＢ貨運公司,向ＤＢ路網公司交納線路使用費 ;ＤＢ路網公司擁有線路、站場、車輛段、供電網、信號設備等設施,負責行車調度及路網設備維修等工作,擁有自主制定費率的權利。1994年7月,德國實施了開放線路,對老線路與高速鐵路線、客運列車、貨運列車進行區分并實施差別收費。使用費的計算是,把客運列車分7個等級,貨運列車分5個等級,用運行公里數乘上相應等級的費用標準,同時考慮合同期限長短予以一定折扣。使用費涵蓋了路網所有成本,線路使用費的總額設定在“線路主體回收折舊的水準”。1998年后,線路使用費改為由固定費用與可變費用兩部分組成。固定費用根據線路利用量單獨計算收費。 可變費用基于對線路的利用狀況、運行圖等進行計算。2001年再次改革,把影響線路功能的因素分解成生產要素與特別要素,并對這些要素進行系數化,據此計算出線路使用狀況基本費用表,線路使用費按運營方實際使用狀況對應該表算出。但在實踐中,線路方往往會給以運營方較大的使用費折扣。 日本鐵路客運公司(即由原國鐵分割后的6家客運公司,簡為ＪＲ6社)擁有線路、車站,除自營外也對外出租部分線路通行權,運營方擁有車輛。1987—1991年,日本“新干線鐵路保有機構”(1991年其資產被各ＪＲ旅客公司收購)成為國鐵改革后新的線路設施擁有主體,擁有東海道新干線、山陽新干線、東北新干線(東京———盛岡區間)、上越新干線等線路的設施資產,并承繼了8.1萬億日元國鐵債務。這4條線路出租給ＪＲ本州3社(東日本旅客、東海旅客及西日本旅客株式會社)運營。線路使用費按其債務總額30年期等額償還本利計算,加上設施管理費用得出年度費用總額,然后再對應4條線路各自的運輸能力和資產額分配給相應運營公司。又如,成田機場高速鐵道株式會社把線路租給ＪＲ東日本公司,線路使用費按資本利潤率方式(線路建設全成本+一定資本報酬率)計算,確定自1991年開始的第一個5年期間每年交26億日元;第二個5年期間,每年交納額比第一個5年的每年交納額減少10%;以后每經過5年,該期間每年的交納額比前一個5年期間減少10% 。 較高程度補償成本類型的優點是:涵蓋了包括機會成本在內的全部成本,為線路公司改擴建線路及維修維護提供了動力;而使用費中較低的可變成本也利于激勵運營公司努力增加客、貨運量,提高鐵路的利用率。如英國從1994/1995—2001/2002年度,客、貨運周轉量分別增長了35%和50%。缺點是固定付費比重過大,線路方不但不能從激增的運輸周轉量中得到更多的補償,反而帶來了較多的維修維護費用支出,對線路公司長期投資起不到激勵作用;另一方面,使用費的絕大部分已被固定化,運營公司通過自身努力來降低運營成本的空間很小。3.2一般程度補償成本類型 比較典型地采用此種線路使用費類型的是法國、美國、加拿大、日本ＪＲ貨運等。法國線路方僅擁有線路設施,包括線路、運輸作業場、通信、信號、電力供應設備、服務于基礎設施建設與維護的建筑物等,負責基礎設施維修與維護(實踐中委托法國國鐵(ＳＮＣＦ)管理);運營方擁有車站與車輛。ＳＮＣＦ向法國鐵路路網公司(ＲＦＦ)交納線路使用費。從法國的線路使用費結構上看,全國鐵道線路分為8種類別,包括城市近郊鐵路、城市間干線鐵路、高速鐵路(包含5種)及其它鐵路,并根據運營服務的性質進一步分成12個小類。線路使用費由基本費用(固定費用)、運行圖安排費用和運距費用(可變費用)等構成。其中,基本費用和運行圖安排費用按線路繁忙、一般及空閑狀態而各有差異;基本費用以1公里1個月為單位價格計算;運行圖容量按不同時段以1公里1次運營容量為單位計算;運距費用按1公里1列車為單位價格計算。一般地,高速線和市郊線收費標準較高。線路使用費實行上限管理制度。ＲＦＦ在1997年創設時,規定每年的線路使用費總額的上限為9.1億歐元,1999年提高到14.6億歐元,而2001年度的實際使用費收入為16.3億歐元。 美國線路方擁有線路設施及車站,運營方擁有部分線路及相應車站、車輛。加拿大情況與之類似。全美鐵路客運公司(Ａｍｔｒａｋ)向線路方(即有關貨運公司),加拿大鐵路客運公司(ＶＩＡ)向線路方(即加拿大國家鐵路公司(ＣＮ)及加拿大太平洋鐵路公司(ＣＰ)),交納“經費補償支付”(包含建設期利息和折舊等費用),并在此基礎上再支付準點運行獎金。 自1987年日本國鐵改革后,ＪＲ貨運租借ＪＲ旅客公司線路經營并向其支付線路使用費。使用費只計算了列車行駛所產生的變動費用,由軌道使用費和電氣設施使用費構成,用貨物列車的通過噸數比、速度比乘以相應的費用標準來計算(其中包含附加獎金1%及物價上漲率),而隧道、橋梁等設施費用則沒有計入。2002年使用費制度改革,除交納變動費用外,還要按運行距離來負擔部分固定費用。 一般程度補償成本類型收費結構主要謀求變動費用的公平性與合理性,對固定成本的負擔是很有限的。法國的線路使用費制度考慮了高效利用全國鐵路線路、平衡運輸市場各商業模式之間的競爭條件,目的是構筑公正而有效使用全國鐵路網的費用系統,促進貨運。美、加兩國的出發點是由客運公司承擔因其列車運行給線路公司直接帶來的費用,填補線路公司因出借線路所帶來的損失。這種收費結構對于運營方來說,使用費負擔較輕,如法國1998—2001年度,線路公司(ＲＦＦ)使用費收入占其營業支出的比例分別為17%、25.4%、24.6%和25.6%;而線路公司則承受較重的債務壓力,線路改擴建投資及線路維護費用需另有渠道補充(如國家補貼和其他業務經營的內部交叉補貼等)。3.3較低程度補償成本類型 瑞典是典型的實行該類型收費制度的國家。瑞典鐵道廳(ＢＶ)擁有線路設施,包括線路、通信設備、電力接觸網、編組站設備、線路維護設備等,負責鐵路基礎設施維護;運營方擁有車輛;車站由第三方擁有。瑞典國鐵(ＳＪ,2001年以后稱ＳＪＡＢ)向ＢＶ交納線路使用費。線路使用費由固定費用和可變費用兩部分構成。固定費用約占50%左右,依據運營主體擁有的車輛征收,并根據機車、客車、貨車等車種而有差異;可變費用依據列車速度、運行距離、重量等計算。ＢＶ(瑞典鐵道廳)就線路使用費做了如下說明:線路使用費是補充列車行駛給基礎設施帶來的磨損費用等短期邊際費用,并包含處理事故產生的社會外部費用(其特征是包含大氣污染治理費用和交通事故賠償費用)。1999年1月,ＢＶ大幅降低了線路使用費,這是為謀求外部費用內部化以及鐵路、公路之間的公平競爭,并考慮運營主體(ＳＪＡＢ)難以維持財務平衡而采取的措施。ＳＪＡＢ交給線路主體的線路使用費總額只占其年度預算的百分之十幾。1998年前,線路使用費僅涵蓋ＢＶ營業支出的10%～15%;2002年ＢＶ的營業支出是84.8億瑞典克朗,而線路使用費為4.8億瑞典克朗,僅為營業支出的6%,為線路維修支出額的25%左右。 該種結構的線路使用費收入與線路設施的建設與更新資金來源沒有直接關系,它不是線路建設資金的主要來源,可看作是線路設施使用的調節手段。其著眼點是包括公路運輸在內的全國運輸系統的平衡,鐵路運營方負擔較輕,具體操作簡便,但對線路方降低維護成本、改善服務質量缺乏直接的激勵作用,路網再投資及維護的絕大部分費用由政府承擔,財政負擔沉重。3.4按運營方支付能力來設計的線路使用費類型 按運營方支付能力來收取線路使用費主要有兩種方式:一是線路方對線路采取委托運營方式;二是根據線路收益情況及時調整線路使用費合同。委托運營情況下,線路使用費往往表現為線路運營收入扣除運營成本之后的余額。例如,神戶高速鐵道株式會社讓使用線路的4家公司(阪神、阪急、山陽、神戶等電氣鐵道公司)暫時擁有票務收入,然后分別從他們各自的票務收入中扣除一定數額作為線路使用費(即業務委托費)。這4家公司各自所支付的線路使用費數額是按營業公里的比例來分配的,神戶電鐵是5.26%,其他3家各31.58%。再如,北總開發鐵道株式會社的都市基礎整備公團線(小室———印幡日本醫大),收取的線路使用費是該區間的票務收入中扣除運營成本后的余額。 當運營方承受不了協議的使用費時,往往協商變更合同。線路設施的投資回收取決于運營收益水平,如果運營方不堪重負,調整使用費協議是不可避免的。如西日本旅客鐵路株式會社租借關西高速鐵道株式會社ＪＲ東西線,協議定為開業的第一年(1997年)交納線路使用費138億日元,以后每年的使用費每3年遞增10%,租期為30年;但因利率持續較低等經濟環境變化,客運經營收入增長較慢,經與關西高鐵協商,同意變更上述使用費交納方式:改為自2003年起每年為166億日元等額支付,以后每經過3年與關西公司高鐵協商一次,必要時再變更。又如,京成電鐵所租用成田機場高速鐵道株式會社的線路使用費,協議約定1991年為9億日元再加上方便乘客的附加設施使用費1億日元,以后各年以9億日元為基數每年增加2.5%作為線路使用費,并支付方便乘客的附加設施使用費。 這是一種更靈活的使用費確定方式,不同線路方有各不相同的使用費計算依據。采用該方式的前提是運營服務按照商業化原則,由線路方與運營方根據線路收益情況協商確定,線路方最終承擔路網投資風險。4對我國鐵路改革的借鑒 自1999年,鐵道部推行資產經營責任制,我國鐵路分配制度開始實行“模擬區域運價、管內現收清算、直通作業清算、服務相互補償”。其實質內容仍沿襲了“收支兩條線”、客貨網一本賬的核算體系。確定各鐵路局之間清算價格的依據主要是成本,體現服務需求特性較少,無法客觀反映經營成果,導致鐵路運輸企業(鐵路局和鐵路分局)缺乏改善經營績效的激勵,也難以在鐵路內部引入競爭來提高效率。我國鐵路缺少的不是核算制度,目前的核算制度已足夠詳細,重要的是借鑒國外一些國家線路使用費制度的實施條件、設計理念、清算方法等,完善我國鐵路清算制度,以實現鐵路內部政企分開、引入競爭、提高效率等改革目標。借鑒國外線路使用費制度,完善我國軌道交通核算制度應從以下方面著手: (1)強化預算約束,在核算上明確軌道交通經營者(包括基礎設施、客貨運營等)與政府的責任界面,讓政府、企業各自承擔可量化的有限責任。把這種理念貫徹到線路使用費制度設計中,按市場規則營造適合線路使用費制度的條件,促進實現政企分開,用市場手段解決經營者經營不善問題,實行破產、重組、并購等,以此讓軌道交通企業真正成為對其經營成果負責的市場主體。 (2)以線路使用費制度促進核算程序與信息透明,包括一些相關的政策配合,特別是國家對公共服務義務的補償應予以透明化。 (3)借鑒線路使用費靈活多樣的形式,把軌道交通設施使用價格的定價權交給市場,給企業更大的經營定價自主權。實行多樣化使用費制度,可依據實際成本來計算線路使用費的標準,也可由經營者之間協商定價,并可根據不同路線、區段、季節、時間等因素確定多種價格。政府部門減少對軌道交通經營管理的干預,但仍需依據市場競爭的原則對運價進行管制,控制運價總水平。如在某些時期規定最高限價,企業只有在政府規定的上限價格以下方有設定、變更運價的權力。 (4)借助線路使用費制度,促進軌道交通經營者成為市場主體,以解決運輸企業的產權不清的問題;促進軌道交通管制者角色的合理定位,包括價格管制、安全與環境控制,限制壟斷、公共服務的補償等;促進引入市場競爭機制,給以運輸企業必要的經營自主權,提高經營效率等。參考文獻1堀雅通.鐵路的網運分離與線路使用費.高崎經濟大學學會.日本高崎經濟大學論文集.高崎,2004,47(1):452高宏偉.鐵路改革與激勵約束機制.北京:經濟科學出版社,2004.164～1693 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