城市軌道交通公私合作投資模式風險分析

城市軌道交通公私合作投資模式的風險分析摘　要　公私合作融資方式是解決我國城市軌道交通建設資金不足、提高軌道交通運營效率的有效途徑之一。介紹了城市軌道交通公私合作模式面臨的主要風險和障礙,提出了軌道交通項目公私合作融資改進的建設性意見。關鍵詞　城市軌道交通,公私合作模式,投融資,風險分析 根據國家有關部門信息,“十五”期間國內用于軌道交通建設的投資將達2000億元。由于軌道交通造價高昂(地下線每公里5億元左右,地面線每公里2億元左右),籌集建設資金成為制約軌道交通發展的首要障礙。近年來公私合作(Ｐｕｂｌｉｃ ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔ ｎｅｒｓｈｉｐｓ,簡為ＰＰＰ)模式在國外基礎設施領域成功運作,逐漸引起國內的廣泛關注。將ＰＰＰ模式引入我國軌道交通領域,實現投資多元化,引入市場競爭機制,提高基礎設施運行效率,降低社會服務價格,將有力地促進國內軌道交通行業的健康發展。1城市軌道交通建設中引入ＰＰＰ模式的意義 ＰＰＰ即公共部門與私人企業合作模式,是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。合作各方參與某個項目時,政府并不是把項目的責任全部轉移給私人企業,而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。項目所在國政府或者所屬機構,與項目的投資者和經營者之間相互協調并在項目建設中發揮作用。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權協議為基礎,進行合作。ＰＰＰ代表的是一個完整的項目融資的概念,它的組織形式非常復雜,既可能包括營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能有公共非營利性組織(如政府)。 ＰＰＰ融資方案與以往私人企業參與公共基礎設施建設的項目融資方案相比,雖然并不是全局上的改變,但帶來的影響卻是巨大的。具體來說,ＰＰＰ融資方式具有以下優勢: 1)ＰＰＰ組織機構的設置形式可以盡早確定哪些項目可以進行項目融資,并可以在項目的初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配。 2)ＰＰＰ模式中的民營機構以實現盈利為目的,他們必會將最優質的服務提供給消費者,這才能贏得顧客。 3)ＰＰＰ模式可以使參與公共基礎設施項目融資的私人企業在項目的前期就參與進來,有利于利用私人企業先進的技術和管理經驗。采用ＰＰＰ方案,可以使有意向參與項目建設的私人企業與項目所在國政府或有關機構在項目的論證階段共同商討項目建設過程中所采用的技術方案,從而有可能采用較新的研究成果。 4)在ＰＰＰ融資模式下,有意向參與公共基礎設施項目的私人企業可以盡早和項目所在國政府或有關機構接觸,可以節約投標費用,節省準備時間,從而減少最后的投標價格。 5)通過ＰＰＰ融資模式,使得項目的參與各方重新整合,組成戰略聯盟,對協調各方不同的目標起到了關鍵性作用。 6)在ＰＰＰ方式下,將項目的設計、建造、營運和管理等有效地結合起來,并且可以及時籌集到所需的資金,提高項目執行的效率。2城市軌道交通ＰＰＰ項目風險分析城市軌道交通項目ＰＰＰ的風險是以下列原則為基礎在公共部分和私人部分間進行分配的: 有利于對可能發生的事故風險進行最佳控制和處理; 有利于對可能發生的風險進行最好的管理; 有利于最快地輸送轉移這種風險; 有利于對可能發生的風險進行最好的保全; 有利于最大限度承受風險; 有利于降低項目的成本。 城市軌道交通ＰＰＰ項目在實施過程中,也存在一系列的不確定因素,面臨許多風險,有些甚至關系到ＰＰＰ項目的成敗。2.1共部分風險 特許權經營的公共部分的典型風險可分為外部和內部風險。2.1.1項目外部風險 項目外部風險是指超出特定項目,不僅在ＰＰＰ項目的基礎要素里面是不可控制的,而且影響ＰＰＰ協議的一些風險。他們通常在項目之外,包括政治、法律和環境等對特許權合同的影響。這些風險是管理者或發起人無法控制的,也不能通過契約再次分配,因此,通常被留存在發起人那里。影響項目外部的風險主要表現在以下方面: (1)東道國和地區風險———國家和地區的穩定性,包括征用國有化資產的強制拍賣、加征通行稅或提高關稅水平、增加稅收和使用費、匯回本國利潤、政府更替、財政政策的變化、國家和地區逐漸增加的現行基礎設施的債務等級;現行法律體制的穩定性,即在特許權時期法律的變革、社會沖突、全國性的或地方的法律不一致、進口和出口的規則變化、公司法的變更、標準和規格的變化、商法方面的負債和所有權法令的改變等。 (2)特許權協議———特許權協議的型式,特許權周期,在同意特許權方面的延期,主體價格的設定,公眾的質詢,授權清單,特許權的委托事項,特許權的獨占,來自現行的設備競爭等;法定權利義務的改變,供應協議的變化,糾紛的解決等。 (3)市場風險———對設備需求方面的改變,原料和耗材成本的增加,經濟低迷,產品的質量,用戶支付政策的社會可接受性和消費者對通行稅的抵制等;壓力團體的影響,外部因素對運作的影響,環境的沖擊效果,環境改造的承諾等。 (4)貨幣流通風險———收入貨幣的可兌換性,匯率變動,貨幣貶值。 (5)自然生態因素風險———瘟疫和疾病,土地環境,不利的天氣情況,物質障礙,在特許權期間的社會生態學方面的改變等。2.1.2項目內部風險 項目的內部風險是那些可以在ＰＰＰ項目中被控制的要素。這些風險在一個項目中能通過一定的協議分配給項目合伙人或按成本價格轉移出去或者被保險。基礎設施項目的基本風險主要有技術風險、履行合同的風險、商業風險和財務風險。項目內在的風險通常包括: 需求/收入風險———政府可能承擔一些收入風險,如果政府提供ＰＰＰ項目收入支持擔保,當交通量低于協議的預測值時,為了確保項目發展,政府將需給予一定的支持。 技術風險(設計和建造)———公共部分可能留存從政府取得法定的土地和同意建造與運營許可的風險,技術風險一定會被轉移到建設者那里。 責任風險———地方或國家政府可能承擔那些在運營的設備被毀壞或侵害的責任風險。財政風險———政府如何提供包括軟貨款、擔保和免稅期等財務政策。2.2私營部門風險 ＰＰＰ的特許權風險將會由不同的投資人分擔,如發起人和分包商之間透過契約轉移部分風險。ＰＰＰ項目的私營部門內在風險主要表現在: (1)建造與設計風險———設備和資源的可用性,勞資關系,質量,工作技藝,傷害,建造周期,延期,建造程序,建造技術,工期,工程造價,保險,債券,無償債能力,設計欠缺,設計壽命,信息的有效性,規格和標準的結合點,在建造期間的設計變更,以及由于項目需求導致的設計兼容性選擇等。 (2)科技風險———新技術的提供,作為在現行的科技方面的改變,開發費用等。 (3)運作維護風險———運營環境,原料供給,能源,設備性能,操作車間,由于傷害或疏忽造成的操作中斷,消耗品,經營方法,操作設備方法,運營管理模式,擔保,營業成本的估計,節約資源的有效性,維護制度,關聯設備的兼容性等。 (4)貸款與回收風險———貸款的型式和來源,貸款的有效性,貸款周期,固定支付,現金流轉折點,貼現率,回報率,支付計劃,維修貸款的成本,備用貸款,資產負債比率,現有債務,契約,流通資金貸款等。 (5)需求風險———需求和成長數據的正確性,對付增加需求的能力,在特許權時期結束后,現行設備與需求的聯系等。 (6)利息與通行稅(費)風險———利率的形式,現有利率,利率的變更,庇護費,征收水準,貨幣收入,關稅規則差異,管制費,獲得或支付報酬等。 (7)公平風險———制度上的支持,繼續分配,報價的權益型式,股息支付的時間和數量等。3軌道交通ＰＰＰ模式面臨的主要問題和障礙1)地方政府對項目失去控制 在軌道交通一些ＰＰＰ的運作模式中,民營機構從設計、建造到運營管理都是主要的承擔者,政府對項目的控制主要體現在政府和民營機構的一攬子合作協議中。在現實操作中,如果民營機構缺乏誠信和道德,蓄意欺騙政府部門,就有可能發生政府對公共項目短期或長期失去控制的局面。因此,在ＰＰＰ中,地方政府必須要在合作條款中對控制項目服務標準等內容予以嚴格規定。2)政治風險 在一些地區,地方政府領導和企業都對ＰＰＰ很不了解,缺乏有關知識和經驗。這時如果貿然與外面的民營機構進行ＰＰＰ合作,就有可能出現很嚴重的項目風險問題。這種公共項目一旦出現問題就會引發一定的政治風險。3)公共利益可能受到損害 私有企業的利益在于保證自己的投資回報率,這可能會與公共的利益相矛盾,如軌道交通環境的污染問題。如果ＰＰＰ的結構條款設計得不合理,有可能引起整個項目的服務質量或經營效率的降低。比如,地方政府在設計收費方式和比例時,若設計標準不當,使民營機構達不到項目的收益率甚至虧損,其運作的積極性將直接影響項目的服務水平和經營效率,最終損害到公共的利益。4)勞工問題 在國外,地方政府對ＰＰＰ中的勞工問題非常關注。城市軌道交通是大型公共項目,建設和運營都會使用大量的人力,如何保證在民營機構的運營管理上不發生損害員工利益的問題就變得很重要。5)技術問題 ＰＰＰ在技術上還存在許多問題,如很難在軌道交通項目開始之初準確估計客流需求量、收費標準、通貨膨脹率、匯率等,進而影響收入的估計。這將使特許經營權者可能無法用足夠的收入來補償成本,更不可能贏利。此外,如果政府對特許經營權者不提供一定投資回報的保證,則可能陷入嚴重的債務危機中。6)政府擔保問題 為了減少和消除未來不確定現金流的風險,在一些軌道交通ＰＰＰ形式中,政府可能會被要求以財務擔保的方式承擔一部分項目風險,如稅收優惠、債務分擔、收益保證、競爭限制等。這樣做的后果可能會扭曲自由市場的效果和效率。 政府采用ＰＰＰ的方式就是考慮要把融資、建造和運營的財務風險轉移到更適合承擔他們的私有投資者身上。但是如果反過來,政府又對私有部門投資者在ＰＰＰ項目上的成功做擔保,那么這個風險又重新回到了政府身上。同時存在的問題是,政府需要對特許經營權者提供資金擔保,但是對資金的有效使用擁有很少的控制權。這樣對項目的凈利和政府的利益并沒有相應的保障。7)創新問題 城市軌道交通創新面臨兩個問題:一個潛在的問題在于項目參與者的人數眾多和范圍廣泛,這要承擔多種復雜的責任。我們可能期望由各方面的專家組成的許多機構作為項目的參與者,會帶來一個高效的設計。然而研究很多案例發現,往往是一個保守的設計被最終采納了。這是因為特許經營權者為了減少風險和成本的需要,有創新的想法只有在能為項目帶來長期的經濟利潤時才會被采用。 另一個問題是對軌道交通ＰＰＰ項目結束后的技術轉移很少或根本沒有保證。因為ＰＰＰ融資項目公司不愿對項目轉交后承擔運營和維修的職員進行技術培訓;他們寧愿與自己的子公司或是技術突出的公司合作,這樣可使他們獲得更多的財務利益。因此,在項目結束后,技術創新的延續可能缺乏必要的保證,受私人或外商牽制。8)隱藏的地方保護主義 基礎設施通常具有公共物品屬性,而且當私人投資從基礎設施賺取利潤時,地方保護主義者可能利用他在政治上做文章,使私人投資者和政府沖突的解決變得更困難,因此,需要事前進行認真的調查研究。9)體制障礙 目前,由于基礎領域國有企業壟斷投資,缺乏競爭或競爭不力,服務成本高、嚴重虧損,使新增加投資能力嚴重不足,產品供給遠遠滿足不了有效需求,往往用較高的收費來平衡需求。另一方面,由于供水、供暖、排污、污水處理、垃圾處理等城市基礎設施收費過低,價格不能反映真實的市場價值,使城市基礎設施建設的投入難以回收,利潤率一般比較低。因此城市軌道交通基礎設施如不能理順價格,為民間資本找到利潤空間之前,也很難吸納民間資本。10)法制障礙 目前我國法律法規不夠完善,缺乏規范化的合同文本。就拿ＢＯＴ來說,我國政府關于引進外資、利用ＢＯＴ模式進行項目融資的政策依據是1995年8月由國家計委、電力工業部、交通部頒布的《關于試辦外商特許權項目審批管理有關問題的通知》,但至今尚未制定正式的有關項目融資的法律法規。如果在項目實施中,涉及到《通知》中沒有明確規定的內容,那么,只能以國家相關的法律或者根據國際上的一貫做法作為判斷依據。因此,如果未來我國基礎設施建設要利用ＢＯＴ模式融資,那么就迫切需要制定相關的發展政策、實施規劃和具體程序,涉及到整個項目的全過程,還需要一個規范化的合同文本。沒有這些配套的法律環境和技術支持,ＢＯＴ模式具體操作起來難度很大。11)人才障礙 我國現有的人才儲備不足,缺乏通曉法律、經濟和工程管理知識的綜合性人才,尤其缺乏熟悉國際工程建設管理的專業人才,同時也缺少專業的咨詢服務公司。在人才問題未能很好地解決時,進行ＢＯＴ融資工作的困難是比較大的,在實際工作中也容易造成失誤,給國家帶來不必要的損失。4結語 隨著我國經濟的發展,國外的一些大企業和財團必然以ＰＰＰ模式更多地參與中國的基礎設施建設,城市軌道交通行業也不可避免地會遇到私有經濟的參與,政府和有關部門應當迎合這種合作的大趨勢,并做好相應的工作。 (1)認真研究政府在城市軌道交通公共基礎設施建設中扮演的角色,學習ＰＰＰ模式在國外的成功運用案例,在我國的軌道交通建設中逐漸進行試點、推廣和規范。在這個過程中,政府應當在國家政策上給予鼓勵和支持。 (2)在軌道交通ＰＰＰ項目中,各參與方操作上的規范是保證項目成功的關鍵。政府應當出臺相關的法規程序。其中涉及到國際間的項目融資,政府更應在立法制度上迅速完善我國投融資法規,以適應這一形勢的發展。 (3)在未來軌道交通以ＰＰＰ為代表的新型項目融資中,在吸引國際大企業和財團的同時,要充分考慮國內有實力的企業參與。因為國內企業在許多方面比國際企業更有優勢,在操作和協調上更容易,而且風險相對較小。參考文獻1ＢｒａｄｆｏｒｄＮ.Ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ?Ｓｈｉｆｔｉｎｇｐａｒａｄｉｇｍｓｏｆｅｃｏｎｏｍｉｃｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｉｎｏｎｔａｒｉｏ.ＣａｎａｄｉａｎＪｏｕｒｎａｌｏｆＰｏｌｉｔｉｃａｌＳｃｉｅｎｃｅ,2003,36:1005～1034.2ＣｏｌｌｉｎｓＯ.Ｉｎｔｈｅｔｗｉｌｉｇｈｔｚｏｎｅ:Ａｓｕｒｖｅｙｏｆｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓｉｎＳｗｅｄｅｎ.ＰｕｂｌｉｃＰｒｏｄｕｃｔｉｖｉｔｙ＆ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＲｅｖｉｅｗ,1998,21(3):272～283.3 佟愛琴,王遐昌.城市軌道交通項目的特許權經營.城市軌道交通研究,2004(1):19