重慶市軌道交通體制改革的基本思路
－2003年6月
為實現20年建成長江上游經濟中心的戰(zhàn)略目標，重慶主城區(qū)社會經濟的高速發(fā)展要求加快建設城市軌道交通，充分發(fā)揮快速軌道交通的客運骨干作用。城市軌道交通的特點和重慶軌道交通規(guī)劃、籌備、建設現狀與經營、發(fā)展新形勢，對重慶軌道交通建設、運營、經營模式提出了新的要求。通過對國內軌道交通建設經營體制和運作模式的調研分析，結合重慶城市建設發(fā)展的需要，提出2003年度我市軌道交通投資、建設、運營、經營模式改革的基本思路。
一、重慶市軌道交通規(guī)劃發(fā)展目標和建設現狀
1、重慶主城區(qū)山高坡陡、道路曲折的地理環(huán)境和多中心組團式結構，決定了市民出行主要依靠公共客運，大運量、方便快捷的城市軌道交通對適應市民交通出行，促進城市社會經濟發(fā)展具有十分重要的作用。
2、重慶市軌道交通規(guī)劃建設規(guī)模7條300公里（六線一環(huán)），總投資1000億元。2010年將建設80公里，投資225億，投運60~80公里，日運量100萬人次，2020年將再建設220公里，累計投運300公里，日運量400萬~600萬人次。達到或超過香港現在的運量水平（見附件1。軌道交通發(fā)展規(guī)劃圖）。
3、重慶市軌道交通籌備和建設工作已開展十年，各項前期技術準備工作有較好的基礎，重慶市軌道交通總公司經過多年的規(guī)劃、籌資、建設、經營的發(fā)展，已成為專業(yè)化的軌道交通建設、經營管理機構，投融資、建設、經營組織機構健全，已有300多名從事規(guī)劃、籌資、建設、運營管理工作的技術與管理人員，輕軌工程建設已具規(guī)模，新線建設準備全面開展，已經具有投運一條線，續(xù)建一條線，新開工一條線，籌建二條線的同步滾動發(fā)展的基礎條件（見附件2，軌道交通建設進度示意圖）。
4、重慶市軌道交通建設經營工作的全面開展，對城市經濟社會的發(fā)展起到明顯促進作用，樹立了市內外投資者和金融機構積極參與建設經營的信心。因為：
①輕軌二號線40億的工程投資，已在重慶形成輕軌相關產業(yè)，直接與間接拉動產生近100億的GDP，通過相關稅收環(huán)節(jié)增加了財政收入。
②輕軌縮短了周邊城區(qū)與市中心區(qū)的時間距離，沿線土地增值1倍，房價增加20%以上（300~500元/平方米），主城各區(qū)看好軌道交通對土地增值和商業(yè)性開發(fā)帶來的機遇，圍繞軌道線網抓緊布置居住區(qū)、開發(fā)區(qū)和重要商圈，引導了人口向周邊區(qū)域移動，促進了區(qū)域城市建設與經濟發(fā)展。
③300公里以上的軌道交通線網和60個以上的重要換乘樞紐站，靜態(tài)投資需求1000億元，其中土建與勞務性需求500億元，全部在市內消化；車輛設備等產品性需求500億元有300億以上可在重慶本地消化。通過軌道交通的投資、建設與有效經營，將促進沿線土地增值和區(qū)域經濟發(fā)展，調整城市結構與產業(yè)分布結構，促進居住人口的合理布局，形成軌道交通設備與建設資金需求市場，吸引國內外投資者的積極參與，促進全市經濟發(fā)展，從而樹立現代化大都市的新形象。
5、存在的問題
①軌道交通總公司作為專業(yè)化軌道交通建設、經營機構，尚不具備投融資職能，建成線路的存量資產變現，新建線路的建設資金籌集，運營線路的多種經營服務都需要投融資體制和建設經營機制的可靠保證。需要從體制上明確專業(yè)化的軌道交通投資主體，建立現代企業(yè)制度，根據總體目標進行整體策劃，提出長期穩(wěn)定的投資、建設、經營戰(zhàn)略，并組織實施。
2、同軌道交通行業(yè)特點相適應的建設、經營機制尚待完善。
①城市軌道交通系統(tǒng)技術復雜，安全性要求極高，投資規(guī)模大、財務成本高、票價空間小，其經濟效益主要體現在沿線土地增值和車站吸引區(qū)域商業(yè)性開發(fā)經營等外部收益上，需要通過一定的投資機制將外部收益回饋，通過一定的經營機制使內部財務收益和外部經濟效益取得合理平衡。
②由于運營成本的70%由前期工作決定，需要從規(guī)劃、設計、施工全過程進行投資控制和安全控制。
③由于項目籌備和建設期長，資金密集、技術密集，有較高規(guī)模經濟要求和技術素質要求，需要長期穩(wěn)定的專業(yè)化投資建設、經營管理機構。統(tǒng)一組織網絡化建設，集中進行規(guī)模化經營。
二、各地規(guī)劃建設情況與體制模式
（一）各城市軌道交通規(guī)劃建設情況
目前國內有四個城市投運線路137公里，在建城市10個線路16條400公里，投資規(guī)模1100億，批準和待批立項22項400公里，投資規(guī)模1500億。交通制式分為三類：大運量的地鐵系統(tǒng)、城市高架軌道交通系統(tǒng)及高架跨座式單軌系統(tǒng)、中低運量的地面輕軌系統(tǒng)、還有高速磁懸浮系統(tǒng)、快速市郊鐵道系統(tǒng)等。
（二）各地軌道交通體制模式
1、香港模式
①香港地鐵公司負責全港地鐵線路和物業(yè)的規(guī)劃、建設、經營（九廣鐵路公司負責城市鐵路經營）。政府直接注入資本金321億港元，提供車站上蓋和線路周邊用地數百公頃，由地鐵公司建設、開發(fā)、經營，有較好的經營業(yè)績，2001年政府出售了持有的23%股份。
②主要特點：專業(yè)化的融資、建設、運營、經營管理機構，企業(yè)采用事業(yè)部制，集中統(tǒng)一，精干高效。全球唯一盈利的地鐵公司，盈利來源為房地產經營。
2、上海模式
①上海計劃投資700億在2005年形成200公里軌道的交通線網，日運量320萬人次。2020年前再投資2000億形成600公里軌道網絡，日運量1200萬人次，占公共客運比重50%。
②成立軌道專業(yè)交通化的投資、建設、經營控股集團公司——上海申通集團有限公司。市政府授權其作為歷年地鐵建設投入的國有資產的代表，由申通集團公司負責全市地鐵輕軌投融資和建設、運營以及償還債務等經營管理工作。
③申通公司采用自建、委托代建、自主經營、委托經營等多種建設與運營模式，同區(qū)政府和其它社會投資者，共同投資組成多元產權結構的各條線路項目公司，進行建設與經營。其建設資金來源為市財政每年注入20億元現金；舉外債爭取國外政府貸款（德國、法國等）；土地批租收入；市、區(qū)政府分攤（市政府車輛設備土建占2/3，區(qū)政府征地、拆遷、安置占1/3）；產權轉讓經營，盤活資產；BT、運營公司上市等多種形式。
經驗是增大政府注入資本金比例到項目公司可以盈利經營，樹立投資者信心，使項目公司承擔經營責任，再通過予支將來的現金流收益及政府承諾信用保證等方式，給銀行信心。如以下模式：
④主要特點：政府集中投入和信用保證為主導，形成多元化投資結構；項目建設集中監(jiān)管，經營服務委托承包等多種方式進行。
3、北京模式
①北京計劃投資800億在2008年建成250公里，日運量300萬人次。2020年前建成500公里以上，日運量900~1000萬人次。
②北京地鐵長期實行財政投資，企業(yè)建設與經營的方式。北京地鐵總公司于2001年改制為投資主體后，原有統(tǒng)一建設、集中運營體制基本無變化。由北京地鐵集團負責全市地鐵規(guī)劃工作，按市政府下達的計劃，負責完成規(guī)劃線路的前期準備和建設工作，并統(tǒng)一運營。集團總部負責投融資及初設前的工作，地鐵建設公司負責專業(yè)化建設管理，地鐵運營公司負責全部經營工作（包括物業(yè)、廣告等）。
結構簡圖如下：
③主要特點：政府主導性、指令性強，主城區(qū)干線統(tǒng)一建設，統(tǒng)一經營，其它區(qū)域多方參與合作建設協調運營。
4、廣州模式
①廣州地鐵投、融資由市政府統(tǒng)一安排，市計委建立地鐵建設基金，固定來源為市、區(qū)土地出讓收入的40%~60%，開征地鐵建設附加費等。會同市財政、市建委按進度撥付到位，貸款本息列入政府計劃償還。
②廣州地鐵總公司由市政府主管部門授權國有資產經營，負責組織全市地鐵輕軌線路規(guī)劃、建設和經營工作，仿效香港地鐵模式，主要建設、經營機構采用事業(yè)部制。
③主要特點：政府直接投資，授權地鐵公司統(tǒng)一建設、經營，事業(yè)部制。
5、特點分析
①香港——初期政府全部投資，專業(yè)化軌道交通經營機構，授予企業(yè)地產經營，投資、建設、經營高度統(tǒng)一。
②上?！獙I(yè)化軌道交通集團公司，政府創(chuàng)造盈利條件，投資來源多元化，多種市場化建設、運營方式。
③北京——專業(yè)化軌道交通集團公司，投資來源主體化，建設、運營高度集中。
④廣州——政府掌管投資，專業(yè)化軌道交通經營機構，投資、建設、經營高度統(tǒng)一。
⑤共同特點：政府主導的專業(yè)化軌道交通投資主體，統(tǒng)一規(guī)劃建設、統(tǒng)一調度與安全監(jiān)控，多元化籌資，多種方式專業(yè)化服務，運營收支平衡依靠直接收入和政府提供信用保證，引導其它投資者共同參與，財務平衡通過外部收益的轉移支付和政府支持償還債務本息。
四、重慶軌道交通投資、建設、運營、管理模式：
（一）基本思路——設立專業(yè)化軌道交通投資主體
將重慶市軌道交通總公司改制為重慶市軌道交通控股（集團）公司，成為國有資產授權投資與經營機構，負責全市軌道交通網絡建設與經營管理。
1、將輕軌工程已投入的政府資本金和今后市政府對軌道交通建設項目資本金的投入集中于軌道交通控股（集團）公司，授予投融資職能，授權特許經營主城區(qū)軌道交通線路網絡和軌道交通物業(yè)。
2、按統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、多元化投資、多種經營、專業(yè)化管理的模式，對軌道交通線路和設施的建設與經營進行控股與參股運作。
3、集團公司實行以核心企業(yè)（軌道總公司）為總部的，控股、參股企業(yè)為外圍的母子公司制，轄投資、建設、運營、物業(yè)、專業(yè)化管理等全資、控股、參股公司（或項目公司）。
（二）、主要體系結構：
（三）投融資模式。
1、資金運作方式
2、投資、建設、經營模式說明
（三）投融資模式的資金動態(tài)平衡分析（予測分析表見附件）。
1、通過市政府適當投入土地資源的引導和控股集團吸引多元投資規(guī)模化經營方式，在前10年沿線土地綜合增值25萬/畝，運營票價3元/人次，后10年土地增值50萬/畝，運營票價5元/人次的最低條件下，可以在40年內自行平衡。
2、企業(yè)資產負債結構可以長期控制在50%，因為吸引社會投資BT和BOT形成的資產采用租賃方式回報。軌道交通建設基金來源有保證，政府無風險。軌道交通建設償債基金來源有保證，政府信用和票價調整政策也可提供長期保證。
3、企業(yè)具有自我約束和穩(wěn)健發(fā)展的機制，政府引導性投入后可獲得較大的外部效益。
結論：通過政府投資政策引導和基金監(jiān)管，企業(yè)投融資建設經營運作資金來源和償債在40年內可以平衡。投資、建設、經營風險可以控制。方案具有可行性。
六、設立專業(yè)化軌道交通投資主體需市政府創(chuàng)造的條件。
（一）明確市政府注入國家資本金的穩(wěn)定來源。
1、批準在市財政設立軌道交通建設基金專戶，明確主要資金來源渠道為軌道交通投資新增稅收，沿線土地出讓地價調整，專項土地整治出讓與綜合開發(fā)規(guī)費等收入。由市計委、市財政、市建委共同監(jiān)管。
2、根據軌道交通規(guī)劃，將20塊約30平方公里專用土地劃歸軌道交通控股集團進行控制，并委托市級機構進行土地整治后，拍賣收益進入軌道交通建設基金專戶（土地控制區(qū)見附件2）。
3、按工程進度在年度投資計劃中安排軌道交通建設基金及時作為國家資本金撥付軌道交通控股集團。
（二）為軌道交通控股集團吸引投資者創(chuàng)造條件
1、根據軌道交通規(guī)劃，劃出軌道交通主要車站周邊200米內的土地，由軌道交通控股集團吸引社會投資者組建的物業(yè)發(fā)展公司進行統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合開發(fā)（土地控制區(qū)見附件3）。
2、由市政府批準，按誰受益、誰投資的原則，規(guī)定軌道交通建設沿線區(qū)、縣政府負責本地區(qū)范圍內的征地、拆遷工作，作為對軌道交通的投資入股；
3、批準和支持發(fā)行市政建設債券、企業(yè)債券，并為軌道交通建設經營中新的投融資模式BT、BOT、PPF等提供政策與信用支持。
（三）對軌道交通償債基金進行監(jiān)管并提供信用保證和其它優(yōu)惠政策的支持。
1、由市計委、市財政、市建委對軌道交通償債基金進行監(jiān)管，并用軌道交通建設基金對償債基金的運作進行墊底擔保，樹立國內外貸款銀行的信心，解決中長期貸款問題。
2、給予市級重點建設工程和公益性項目相同的各類規(guī)費減免緩等政策支持。
3、享受不低于其它市政公用設施建設經營中已享受的優(yōu)惠政策。
附件1：投融資模式的資金動態(tài)平衡分析表
附件2：遠郊軌道交通樞紐車站周邊控制用地清單
附件3：軌道交通重點車站控制區(qū)
附件1
附件2
核心城區(qū)外軌道交通樞紐站控制用地建議表
核心城區(qū)外軌道交通沿線除個別點在建設（如茶園）外，多數還在進行用地規(guī)劃，按軌道交通促進區(qū)域建設發(fā)展的原則，在以下18個重要樞紐點，應緊急控制1～2km2用地，用于結合樞紐站建設進行周邊居住、商業(yè)設施的綜合開發(fā)，使土地增值收益進入軌道交通建設基金。
一號線：土主（結合停車場2km2）、陳家橋（虎溪2km2）、壁山
二號線：豐收壩（白居寺）
三號線：魚洞、道角（結合停車場2km2）
四號線：林家灣（3km2）、魚嘴（3km2）
五號線：跳蹬（2km2）、陶家（2km2）、西彭
六號線：大竹（結合停車場2km2）、禮嘉（3km2）、蔡家～施家梁（2km2）
環(huán)線：茶園、平壩子、佘家灣、長生（結合停車場2km2）
附件3
軌道交通重要車站控制區(qū)（200×200米）清單
1、由于在核心城區(qū)內用地緊張，很多用地規(guī)劃已劃作他用，只能根據各線初步選定的站位，擬出如下24個點，每個站點控制4公頃（200×200）用地，需進一步落實。
一號線：和平路（潘家溝以西）、大坪（大斗灣）、石橋鋪（老街）、磁器口、雙碑
二號線：陳家坪、新山村、庹家坳、茄子溪
三號線：唐家院子、童家院子、獅子坪、龍頭寺
四號線：唐家沱、紅土地
五號線：上橋、二郎、華巖、中梁山
六號線：松樹橋、冉家壩
環(huán)線：上新街、白子橋、彈子石
2、核心城區(qū)外20個重要樞紐站各4公頃，其它重要車站也按不低于4公頃控制（在線路規(guī)劃中落實）。
