城市軌道交通投融資問題的研究與創(chuàng)新
發(fā)表于“首屆中國城市軌道交通發(fā)展年會論文集”2003年12月
摘 要
一、城市軌道交通的基本經(jīng)濟(jì)定位
二、城市軌道交通的主要經(jīng)濟(jì)特征
（一）具有極強(qiáng)的正外部效應(yīng)
（二）具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征
（三）具有獨(dú)特的產(chǎn)品周期
三、城市軌道交通的經(jīng)營特點(diǎn)
（一）軌道交通項目的運(yùn)營具有時空局限性，盈利空間有限
（二）軌道交通項目權(quán)益具有放大性，資產(chǎn)的保值增值能力強(qiáng)
（三）軌道交通網(wǎng)絡(luò)匯集了穩(wěn)定、巨大的客流量，使地鐵沿線的商業(yè)開發(fā)具有放大性、網(wǎng)絡(luò)性，對其進(jìn)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營方式的品牌化、連鎖化、經(jīng)濟(jì)效益的最大化
（四）軌道交通具有巨大、穩(wěn)定、增長的現(xiàn)金流收入，具有極強(qiáng)的現(xiàn)金獲取能力
四、軌道交通投融資問題的基本思路
（一）對軌道交通傳統(tǒng)投融資模式的補(bǔ)充與完善——政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資方案
1、政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資所具有的優(yōu)勢
2、資本金問題的解決
3、債務(wù)資金的解決
4、還本付息問題的解決
（二）在軌道交通領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式的研究、實(shí)踐與創(chuàng)新——政府主導(dǎo)的市場化投融資方案
1、前補(bǔ)貼模式，又稱建設(shè)補(bǔ)貼方式，即SB－O－T（Subsidize in Building，Operate and
Transfer）模式
2、后補(bǔ)貼模式，又稱運(yùn)營補(bǔ)貼模式，即B－SO－T（Build，Subsidize in Operation and
Transfer）模式
3、成功實(shí)施PPP模式必須處理好的幾個關(guān)鍵問題
五、如何采用政府轉(zhuǎn)移支付手段對地鐵項目的外部效益內(nèi)部化
（一）為滿足當(dāng)前工程需要，采取直接轉(zhuǎn)移支付手段，大幅增加地鐵建設(shè)的政府資金來源
（二）采取間接轉(zhuǎn)移支付手段，如將地鐵沿線的土地、商貿(mào)、廣告等經(jīng)營性業(yè)務(wù)由地鐵公司經(jīng)營，由地鐵公司聯(lián)合專業(yè)化投資者，對地鐵沿線的房地產(chǎn)、廣告、商貿(mào)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)收益彌補(bǔ)運(yùn)營業(yè)務(wù)虧損
一、城市軌道交通的基本經(jīng)濟(jì)定位
城市軌道交通（以下簡稱“軌道交通”或“地鐵”）同時具有部分公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特性，又不同于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。
公共產(chǎn)品（Public goods）是相對于私人產(chǎn)品（Private goods）而言的一個經(jīng)濟(jì)學(xué)概念。其主要特征有：一是效用上的不可分性（Non-divisibility）；二是供給上的非排他性（Non-excludability）；三是消費(fèi)上的“非競爭性”（Non-rivalness）。而私人產(chǎn)品在以上幾方面與公共產(chǎn)品正相反。準(zhǔn)公共產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的雙重屬性，并更傾向于公共產(chǎn)品。
軌道交通運(yùn)輸具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的若干特性：首先，軌道交通運(yùn)輸在消費(fèi)上具有一定程度的非競爭性，具有較強(qiáng)的公益性。消費(fèi)者在消費(fèi)準(zhǔn)公共產(chǎn)品時不妨礙其他消費(fèi)者消費(fèi)，也就是說增加一個消費(fèi)者的消費(fèi)并不會引起生產(chǎn)成本的增加。地鐵在客運(yùn)未滿員之前增加一些乘客。其邊際成本為零或接近于零，因此其消費(fèi)在一定程度上是非競爭的。其次，軌道交通運(yùn)輸是可分割的。每個消費(fèi)者可以通過誰買票誰乘車的方式對城市軌道交通運(yùn)輸產(chǎn)品進(jìn)行消費(fèi)，因此其具有效用的可分性，屬于私人產(chǎn)品的一個屬性。最后，城市軌道交通運(yùn)輸還具有一定的排他性。城市軌道交通對所有人提供相同數(shù)量和相同質(zhì)量的服務(wù)，但當(dāng)乘客越來越多的時候，會產(chǎn)生擁擠問題，乘客所得的消費(fèi)利益將會下降。這時便可以通過售票準(zhǔn)入的方式排除一些人的消費(fèi)，只讓那些買票的人上車，而且不用花很大的成本。然而城市軌道交通是一種公用交通工具，雖然票價彈性較小，漲價會帶來收入的增加，但是不能通過隨意提高票價的方式，來排除大部分人對城市軌道交通運(yùn)輸產(chǎn)品的消費(fèi)。
純公共產(chǎn)品由政府提供，純私人產(chǎn)品由私人部門通過市場提供。而準(zhǔn)公共產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由私人部門通過市場提供。
二、城市軌道交通的主要經(jīng)濟(jì)特征
地鐵是重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，具有以下幾個明顯的經(jīng)濟(jì)特征。
（一）具有極強(qiáng)的正外部效應(yīng)
地鐵作為城市大型基礎(chǔ)設(shè)施，快捷高效，節(jié)約人們的時間成本，有利于環(huán)保；減輕地面交通壓力和政府地上交通投入；隨著地鐵的建設(shè)，沿線房地產(chǎn)迅速增值、商貿(mào)日趨活躍，有力地促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，增加城市總體的社會經(jīng)濟(jì)福利，具有巨大的正的外部效應(yīng)。
（二）具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征
所謂規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，主要有兩層涵義：一是存在最低效率規(guī)模，即平均成本相對于需求大小達(dá)到最低的那個產(chǎn)量水平，決定最低效率規(guī)模的基礎(chǔ)是行業(yè)的技術(shù)特征。二是規(guī)模報酬遞增，即在生產(chǎn)規(guī)模低于最低經(jīng)濟(jì)規(guī)模時，產(chǎn)出的增加要高于投入要素的增加，即投入的要素按比例增加t倍，得到的產(chǎn)出增加要大于t倍。若設(shè)投入的各種生產(chǎn)要素集合為X，產(chǎn)出為Y，生產(chǎn)函數(shù)為Y＝f（X），則規(guī)模報酬遞增用公式表示為：f（tX）>tf（X），t>1。地鐵的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征主要有：第一，地鐵發(fā)揮作用以路網(wǎng)規(guī)模為前提，覆蓋面越大，地鐵效率越高。第二，地鐵路網(wǎng)建設(shè)投資規(guī)模大，建設(shè)期長，資產(chǎn)的流動差，沉淀成本大。第三，地鐵的主要資產(chǎn)——土建部分使用時間長，具有一定的永久性。第四，在任何服務(wù)點(diǎn)上地鐵所提供的服務(wù)都取決于路網(wǎng)的整體水平。可見，地鐵存在最低效率規(guī)模，且規(guī)模效益遞增，具有非常明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。
（三）具有獨(dú)特的產(chǎn)品周期
按照當(dāng)前國家有關(guān)規(guī)定，軌道交通項目的資本金比例最低需達(dá)40%。按此測算，一般情況下地鐵項目可以大致分為三個階段：一是地鐵項目的建設(shè)期，一般為4年。投資強(qiáng)度大，建設(shè)期長。這一階段項目自身沒有收入，但對項目外部，即沿線的房地產(chǎn)、商貿(mào)行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生明顯的促進(jìn)作用，相關(guān)行業(yè)的銷售收入開始增長；二是項目的成長期，即從項目投入運(yùn)營到項目現(xiàn)金流的收支平衡年份，大約需要10年左右。這一階段，由于運(yùn)營成本、財務(wù)成本較高，票款收入無法覆蓋全部成本支出，項目自身無法維持運(yùn)轉(zhuǎn)，仍然需要項目外部的現(xiàn)金流注入。但項目有力地促進(jìn)了沿線區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長，沿線形成成熟繁榮的經(jīng)濟(jì)帶。三是項目的成熟期，即從項目運(yùn)營的收支平衡年份到收回投資大約需15年左右。在這一階段項目客流成熟，在網(wǎng)絡(luò)化形成，規(guī)模效益增強(qiáng)，項目產(chǎn)生大量凈現(xiàn)金流入，項目產(chǎn)生收益。如北京地鐵一、環(huán)線目前已運(yùn)營30余年，經(jīng)估算，扣除不合理成本因素、價格到位（取消月票、實(shí)行按里程計價，自動售檢票），應(yīng)該可以在全成本核算下實(shí)現(xiàn)盈利。
三、城市軌道交通的經(jīng)營特點(diǎn)
（一）軌道交通項目的運(yùn)營具有時空局限性，盈利空間有限
軌道交通每天的營運(yùn)時間是有限的，不可能像其他行業(yè)那樣，加班加點(diǎn)可以生產(chǎn)出更多的產(chǎn)品，以增加收入。而且地鐵只能在已經(jīng)建好的有限的軌道上運(yùn)行，“產(chǎn)品”不可能輸往外地，也不可能在洞外運(yùn)行，票款收入被限制在固定的線路上，運(yùn)輸?shù)哪芰τ邢蕖Ｒ虼说罔F項目的“產(chǎn)品”——運(yùn)輸服務(wù)的盈利空間相對有限。
（二）軌道交通項目權(quán)益具有放大性，資產(chǎn)的保值增值能力強(qiáng)
軌道交通票款收入的增長主要受沿線居住條件、土地開發(fā)強(qiáng)度、路網(wǎng)變化、商業(yè)經(jīng)濟(jì)成熟程度等外部影響。隨著社會發(fā)展，人口流動增大，路網(wǎng)增加，以及服務(wù)水平的提高，軌道交通將不斷吸引更多的客流，票款收入從長期看具有一定的增長趨勢。而且地鐵的洞體使用年限長達(dá)百年，隨著時間的推移，地鐵資產(chǎn)的升值潛力巨大。從長期看，地鐵資產(chǎn)的權(quán)益不斷放大，具有很強(qiáng)的保值增值能力。
（三）軌道交通網(wǎng)絡(luò)匯集了穩(wěn)定、巨大的客流量，使地鐵沿線的商業(yè)開發(fā)具有放大性、網(wǎng)絡(luò)性，對其進(jìn)行規(guī)模化、集約化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)其經(jīng)營方式的品牌化、連鎖化、經(jīng)濟(jì)效益的最大化附著在軌道交通的商業(yè)機(jī)會很多，在保證安全運(yùn)營的前提下，通過對廣告、沿線物業(yè)、智能卡服務(wù)的開發(fā)等途徑增加地鐵項目的衍生收益。利用地鐵站點(diǎn)采取連鎖店、品牌店等現(xiàn)代營銷方式，地下商業(yè)網(wǎng)絡(luò)將隨著軌道交通網(wǎng)絡(luò)的成熟完善而發(fā)展壯大，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地下商業(yè)網(wǎng)絡(luò)向地上商業(yè)空間的覆蓋與延伸。
（四）軌道交通具有巨大、穩(wěn)定、增長的現(xiàn)金流收入，具有極強(qiáng)的現(xiàn)金獲取能力軌道交通項目雖然投資大、回收期長、前期收支暫時不平衡，但項目具有長期穩(wěn)定、持續(xù)增長的巨大現(xiàn)金流收入，使項目采取項目融資等市場化融資方式成為可能。
四、軌道交通投融資問題的基本思路
根據(jù)以上的分析，地鐵的投融資思路如下：
政府通過采取多種轉(zhuǎn)移支付政策手段，把地鐵帶來的外部性效益內(nèi)部化，建立地鐵項目投資、運(yùn)營所需的穩(wěn)定的資金來源，在實(shí)現(xiàn)了項目基本的現(xiàn)金流平衡的基礎(chǔ)上，采取以下兩種方式解決：
第一，政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資方式：采取政府投資主體負(fù)責(zé)型融資方式，在政府提供一定資本金基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政府信用，利用多元化的債務(wù)融資手段，降低融資成本，短時間內(nèi)籌措巨額建設(shè)資金，確保完成地鐵建設(shè)任務(wù)；在項目運(yùn)營期內(nèi)，通過多種手段統(tǒng)籌解決項目的還本付息問題。
第二，政府主導(dǎo)的市場化投融資方式：采取PPP等項目特許經(jīng)營權(quán)等結(jié)構(gòu)融資方式，在政府投資的主導(dǎo)下，通過特許經(jīng)營的方式吸引社會投資，促進(jìn)地鐵建設(shè)、運(yùn)營領(lǐng)域的多元化、市場化，引入適度競爭機(jī)制，提高資金使用效率，提升建設(shè)，運(yùn)營水平。
（一）對軌道交通傳統(tǒng)投融資模式的補(bǔ)充與完善——政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資方案
政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資的基本做法是，以地鐵公司為政府的投融資主體，組建新線項目公司，采用市財力以及在政策支持下企業(yè)自籌等方式，共同籌措項目資本金，資本金以外的部分由國外政府貸款、商業(yè)銀行貸款和企業(yè)債券等多元化的債務(wù)融資手段來解決。運(yùn)營初期還本付息的來源為票款收入、市財力；隨著客流量的成熟，項目盈利模式的形成，還本付息的來源除票款收入外，將主要通過吸引社會投資，沿線商業(yè)開發(fā)收益及市場化融資來解決，逐步減輕對市財力的依賴。
1、政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資所具有的優(yōu)勢
一是財政僅需少量現(xiàn)金投入，利用杠桿作用，帶動大部分債務(wù)資金，完成項目建設(shè)，放大財政資金效用，緩解政府即期現(xiàn)金支出壓力。二是銀行信貸資金供給充足，到位快，操作成本低，符合短期內(nèi)完成地鐵項目的融資任務(wù)。三是債務(wù)資本成本低。2002年再次降息后，目前銀行長期貸款年利率已降到5.76%，長期企業(yè)債券的市場利率為4.4%左右，比銀行貸款利率還低。如果有足夠的信用支持，還可以通過委托貸款的形式吸引社會閑余資金，并進(jìn)一步降低貸款利率。
2、資本金問題的解決
1）市、區(qū)財力直接投資。
主要由市、區(qū)兩級財力的投入，由地鐵公司等區(qū)縣企業(yè)，代各級政府行出資，組建新線項目有限責(zé)任公司
2）利用預(yù)期現(xiàn)金流籌措項目資本金。
把未來一定年限內(nèi)對地鐵項目的財力投資，即一種預(yù)期的現(xiàn)金流，以政府紀(jì)要等文件形式確定下來，在此基礎(chǔ)上，銀行通過股本金置換等變通形式，把存量股本資本變現(xiàn)，作為新線的項目資本金投入。
3）利用信托貸款進(jìn)行委托投資的形式籌集項目資本金。
由地鐵公司等投資主體委托信托公司，利用地鐵項目沿線土地收益作擔(dān)保，發(fā)行“地鐵項目資金信托計劃”募集資金，然后由地鐵公司等投資主體委托信托公司對新線項目進(jìn)行投資，在一定程度上解決銀行貸款不能作為項目資本金的問題，同時具有審批環(huán)節(jié)少，操作簡便，資金到位快的優(yōu)點(diǎn)。
4）利用售出回租賃的形式，變現(xiàn)存量資產(chǎn)，籌集項目資本金。
采用“售出回租”的融資租賃形式，將車站、洞體等不動產(chǎn)出售給融資租賃公司，獲得的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入可作為資本金進(jìn)行對外投資；同時，地鐵公司向融資租賃公司承租該資產(chǎn)的使用權(quán)，并支付租金。采用融資租賃的方式籌集項目資本金具有成本低，操作簡單，審批環(huán)節(jié)少的特點(diǎn)，能迅速籌集到項目資本金。
3、債務(wù)資金的解決
采用以國內(nèi)商業(yè)銀行貸款為主，企業(yè)債券、國外政府貸款為輔的多元化債務(wù)融資方式籌措資金。
1）國內(nèi)商業(yè)貸款。地鐵項目由于盈利能力低、資產(chǎn)通用性差等原因，在以往都是在政府出具了還本付息承諾的條件下，才獲得的銀行貸款。實(shí)際上，地鐵項目作為大型市政公益企業(yè)，基本上擁有永續(xù)經(jīng)營性，破產(chǎn)和清算的可能較小，而且地鐵的資產(chǎn)、權(quán)益隨著時間的推移，具有不斷增值放大的特點(diǎn)。因此，地鐵公司相比一般的公司在貸款主體因素上，對銀行的風(fēng)險較小；另外，地鐵沿線多種經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，三產(chǎn)收入增長空間巨大，在政策支持下，地鐵項目運(yùn)作一定年限后，逐漸具有一定的盈利性。通過反復(fù)溝通，這些情況已得到各大商業(yè)銀行的認(rèn)可。
2）企業(yè)債券募集資金成本低，融資成本鎖定，期限長。企業(yè)債券每年付息，到期一次還本，對優(yōu)化地鐵項目的財務(wù)結(jié)構(gòu)非常有利。
3）集合委托貸款是國內(nèi)金融領(lǐng)域近期的一個金融創(chuàng)新品種。該項業(yè)務(wù)的優(yōu)點(diǎn)是集中社會資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，報批手續(xù)簡單，資金成本低，可滾動發(fā)行。
4）國外政府貸款綜合利率相對較低，期限長，但選項較嚴(yán)，手續(xù)較復(fù)雜，且在當(dāng)前地鐵項目設(shè)備的國產(chǎn)化率的限制下，只有部分進(jìn)口設(shè)備投資可采用混合貸款，具有一定局限性。
5）世界銀行貸款、亞行貸款利率低、期限長，但對兩國政府間的重視程度依賴性大，手續(xù)較復(fù)雜，審批時間長。據(jù)我們從國家有關(guān)部門了解到的信息，世界銀行、亞洲開發(fā)銀行對地鐵項目不做重點(diǎn)考慮，并且在工作程序上，現(xiàn)在受理的是三年后開工的項目，地鐵項目上報時間比較緊。
4、還本付息問題的解決
在項目建成后，巨額還本付息對政府、企業(yè)造成巨大壓力。因此，解決好還本付息問題是決定能否成功實(shí)現(xiàn)負(fù)債型融資的關(guān)鍵。
1）在項目規(guī)劃、建設(shè)階段采取有限措施，節(jié)省投資，從源頭上減少貸款，降低成本。在項目前期及建設(shè)階段，把保證工程質(zhì)量與節(jié)省投資、降低融資成本結(jié)合起來。通過優(yōu)化設(shè)計、合理安排工序，降低工程造價；通過采取在建設(shè)期大量使用票據(jù)融資，用短期資金融通長期資金等方式，減少長期銀行貸款數(shù)量，降低財務(wù)成本。
2）利用多元化的債務(wù)融資手段，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低財務(wù)成本，籌措債務(wù)資金。
采取銀行貸款與企業(yè)債券、信托貸款、票據(jù)融資等多種融資工具相結(jié)合的方式，長期債務(wù)與短期債務(wù)相結(jié)合的方式，努力爭取各項融資手段的最優(yōu)惠條件，最大限度的優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低財務(wù)費(fèi)用。
3）爭取建立地鐵資金結(jié)算中心，對新線項目建設(shè)資金、償債資金、票款收入統(tǒng)一調(diào)劑運(yùn)用，最大限度減少資金沉淀，提高資金使用效率。若成功實(shí)現(xiàn)上述措施，可大大減少利息支出。同時，有效平抑了還債高峰，增強(qiáng)了還本付息能力，大大減輕了項目的財務(wù)壓力。
4）建立地鐵建設(shè)基金，形成完善合理的償債機(jī)制。
充分發(fā)揮政府轉(zhuǎn)移政策手段，在總量上增加地鐵建設(shè)資金，并建立地鐵專項基金進(jìn)行專業(yè)化管理，建設(shè)期用于投資，運(yùn)營期用于專項補(bǔ)貼。
5）通過債務(wù)重組、存量資產(chǎn)變現(xiàn)等資本運(yùn)營方式，進(jìn)行還本付息，逐步完成負(fù)債型融資向市場化融資的轉(zhuǎn)化。目前國內(nèi)部分城市地鐵線路已運(yùn)營多年，隨著客流不斷成熟，不斷加強(qiáng)成本控制，在項目盈利的前提下，出售存量資產(chǎn)股權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)，回收一部分資金還本付息。另外，可以通過股權(quán)置換，借殼上市等手段，開辟資本市場融資渠道。發(fā)行股票上市融資，成本低，有利于改善企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，目前地鐵資產(chǎn)規(guī)模太大，盈利能力有待提高，不利于整體上市。但目前資本市場殼資源豐富，且操作成本較低，由地鐵公司收購一個殼公司，并裝入一部分商業(yè)、廣告等經(jīng)營性資產(chǎn)，一年后便可在股票市場進(jìn)行融資。為結(jié)合以上融資手段的運(yùn)用，在當(dāng)前簽署的地鐵項目貸款協(xié)議中，應(yīng)設(shè)計提前還款、未提款項等特別條款，為以后進(jìn)行資產(chǎn)重組、債務(wù)重組等市場化投融資埋下伏筆。
（二）在軌道交通領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式的研究、實(shí)踐與創(chuàng)新 ——政府主導(dǎo)的市場化投融資方案實(shí)現(xiàn)地鐵項目市場化投融資的最大障礙是，項目具有外在性，盈利能力低。只有創(chuàng)造地鐵項目的盈利條件，才能吸引多元化投資主體，實(shí)現(xiàn)投資－收益－再投資的良性循環(huán)。根據(jù)以上思路，本人在前階段北京地鐵引入外資過程中，從結(jié)構(gòu)融資的角度，采用項目特許經(jīng)營權(quán)的運(yùn)作方式，探索總結(jié)了兩種軌道交通PPP（public-private-partnership公私合營模式）模式。這兩種模式的實(shí)質(zhì)是由政府與社會投資者共同參與地鐵項目的投資、建設(shè)、運(yùn)營，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益。由于是地鐵新線項目，政府資金支持的程度較高，而政府的資金支持可理解為廣義的政府補(bǔ)貼，政府對項目在建設(shè)期的直接投資可理解為資本補(bǔ)貼或前補(bǔ)貼；在項目的運(yùn)營期提供的補(bǔ)償可理解為運(yùn)營補(bǔ)貼或后補(bǔ)貼。簡便起見，這兩種股權(quán)融資模式以政府補(bǔ)貼的不同來命名：即前補(bǔ)貼模式和后補(bǔ)貼模式。
1、前補(bǔ)貼模式，又稱建設(shè)補(bǔ)貼方式，即SB－O－T（Subsidize in Building，Operate and Transfer）模式
這種模式的實(shí)質(zhì)是在項目的投資上明確界定項目公益性與經(jīng)營性關(guān)系，政府不再對項目的經(jīng)營性虧損補(bǔ)貼，把地鐵項目盈利部分突顯出來，吸引社會投資，提高資金使用效率。
具體作法是把一個地鐵項目分為A、B兩個項目。A項目包括車站、軌道和洞體等土建工程的投資和建設(shè)，由政府出資的投資公司來完成；B項目包括車輛、信號等資產(chǎn)的投資、運(yùn)營和維護(hù)，吸引社會投資組建的PPP項目公司來完成。政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。政府部門要根據(jù)PPP項目公司所提供服務(wù)的質(zhì)量、效益狀況等指標(biāo)，對企業(yè)進(jìn)行考核。在項目成長期，政府將其投資所形成的資產(chǎn)無償或以象征性的價格租賃給PPP項目公司，為PPP項目公司實(shí)現(xiàn)正常投資收益提供保障；在項目的成熟期，為收回部分政府投資，同時避免PPP項目公司產(chǎn)生超額利潤，將通過調(diào)整租金的形式，政府投資公司將參與收益的分配；在項目特許期結(jié)束后，PPP項目公司無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。項目結(jié)構(gòu)見下圖：此模式的難點(diǎn)是政府集中投入比較大。另外相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則等有待于建立和完善。
2、后補(bǔ)貼模式，又稱運(yùn)營補(bǔ)貼模式，即B－SO－T（Build，Subsidize in Operation and Transfer）模式
這種方式的實(shí)質(zhì)是在項目的運(yùn)營過程中，通過科學(xué)合理的運(yùn)營補(bǔ)貼，并建立一定的激勵約束機(jī)制，保證項目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到項目的公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。
具體作法是政府部門以預(yù)測客流量和實(shí)際票價為基礎(chǔ)，預(yù)先核定成本，在項目投入運(yùn)營后按一定方法對運(yùn)營虧損和投資收益進(jìn)行補(bǔ)貼，項目的風(fēng)險和收益在一定程度上由政府與企業(yè)在運(yùn)營過程中共擔(dān)。特許期結(jié)束后，企業(yè)同樣要無償將項目全部資產(chǎn)移交給政府。
這種方式優(yōu)點(diǎn)首先是政府補(bǔ)貼一次性投入少，對市財力壓力小且支出均勻；第二是采用激勵性管理方式，將激勵與約束有機(jī)結(jié)合，有利于在保證安全運(yùn)營的前提下提高運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)多贏的格局；第三是政府與企業(yè)合理共擔(dān)市場風(fēng)險，有利于確保公眾利益。
后補(bǔ)貼模式即運(yùn)營補(bǔ)貼模式，是在國內(nèi)現(xiàn)行政府補(bǔ)貼制度基礎(chǔ)上，結(jié)合我國基礎(chǔ)設(shè)施多元化市場融資的實(shí)際，進(jìn)行了大量創(chuàng)新，具有很多優(yōu)點(diǎn)和適用性，曾得到中國國際工程咨詢公司專家的肯定。
3、成功實(shí)施PPP模式必須處理好的幾個關(guān)鍵問題
PPP模式能否成功運(yùn)用于軌道交通項目取決于多個因素，筆者通過近年來的研究與實(shí)踐，認(rèn)為以下幾個因素是成功運(yùn)作PPP模式所必須處理好的問題。
1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任——為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)——卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或服務(wù)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效智力和決策的替代。在任何情況下，政府部門均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場，不但要在項目投資上保證主導(dǎo)地位，同時在項目的策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風(fēng)險等方面進(jìn)行指導(dǎo)和支持。
2）建立清晰完善的法律、法規(guī)體系。PPP項目的運(yùn)作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運(yùn)營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)不足的有力保證。
政府部門應(yīng)加強(qiáng)對地鐵特許經(jīng)營方式融資的指導(dǎo)，建立健全有關(guān)的管理辦法和政策法規(guī)。如針對PPP模式中因政府無償投入部分不提折舊、象征性租賃等產(chǎn)生的財務(wù)問題，應(yīng)協(xié)調(diào)好與現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理辦法的矛盾。尤其是如何建立政府與地鐵企業(yè)之間的關(guān)系，如何建立政府對企業(yè)在運(yùn)營、服務(wù)、安全等方面進(jìn)行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機(jī)制。
3）建立地鐵項目的成本體系和票價調(diào)整機(jī)制。目前，國內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù)，如地鐵運(yùn)營、維修等方面的業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，客流量等重要參數(shù)。但是，只有建立科學(xué)合理的成本效益曲線，才能使政府的資本金投入、財政補(bǔ)貼的適度投放有據(jù)可依，投資者才能做出正確的投資決策，同時也為地鐵商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財務(wù)等基礎(chǔ)資料。
另外，地鐵票價問題是地鐵項目市場化的核心。如何在政府為保證項目的公益性而實(shí)行的政府定價與地鐵項目商業(yè)化所需要的自主定價之間，建立科學(xué)、合理、靈活的票價定價、調(diào)價機(jī)制，也是地鐵項目進(jìn)行市場化操作的必要條件。
4）真正引入市場競爭機(jī)制，降低成本，提升管理水平。競爭招標(biāo)是地鐵項目PPP模式操作過程中的核心內(nèi)容之一。政府部門通過競爭招標(biāo)確定投資者，中標(biāo)投資者同樣也要通過競爭招標(biāo)來選擇建設(shè)商、運(yùn)營商和維護(hù)商。國內(nèi)地鐵領(lǐng)域?qū)嵤㏄PP模式，應(yīng)逐步放開地鐵運(yùn)營及維護(hù)市場，加強(qiáng)培育多元化的地鐵建設(shè)、運(yùn)營市場，引入是市場適度競爭機(jī)制。在建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)不斷完善“代建總承包制”，進(jìn)一步采用“交鑰匙”工程等建設(shè)方式；逐步實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)運(yùn)分離，帶車運(yùn)營”的運(yùn)營方式；采取管理合同、服務(wù)合同、租賃合同等方式加快市場化進(jìn)程，為引入社會投資者創(chuàng)造完善的市場環(huán)境。
5）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對項目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
6）加快前期準(zhǔn)備工作，豐富項目儲備，作好項目包裝。在具體項目運(yùn)作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經(jīng)驗(yàn)看，在招商引資過程中存在幾個比較大的問題。一是項目立項程序需進(jìn)一步理順。國家有關(guān)部門對項目進(jìn)行投資審批時，要求在項目可行性研究報告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項目投資方處于對風(fēng)險的控制，要求先提供可研報告，證明項目的可行性才能統(tǒng)一投資；這樣就形成項目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項目儲備滯后，當(dāng)前部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中仍然存在邊設(shè)計、邊施工、別籌資現(xiàn)象，項目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒有時間或條件確定最佳投資者，造成項目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實(shí)施PPP，必須從項目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項目的包裝工作，以前基本設(shè)施建設(shè)項目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報告，批復(fù)后即可組織施工。但在項目投資主體多元化的PPP融投資模式中，必須要對項目本身進(jìn)行商業(yè)化的包裝，在可研基礎(chǔ)上制定商業(yè)計劃書，通過專業(yè)機(jī)構(gòu)向廣大潛在投資者進(jìn)行路演，最大限度地挖掘、展示項目的盈利性、可行性、最終確定科學(xué)、合理的融資結(jié)構(gòu)。
五、如何采用政府轉(zhuǎn)移支付手段對地鐵項目的外部效益內(nèi)部化外部效應(yīng)存在，會使市場機(jī)制的作用出現(xiàn)扭曲，不能對資源進(jìn)行有效的配置，這就需要政府進(jìn)行干預(yù)。政府對地鐵的干預(yù)主要表現(xiàn)為政策的引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)的支持。政策的經(jīng)濟(jì)扶持通常有兩種方式：一是對地鐵直接提供財政補(bǔ)貼，即所謂的“直接轉(zhuǎn)移支付”，如運(yùn)營補(bǔ)貼、資本補(bǔ)貼；二是政府給予地鐵企業(yè)在地鐵沿線的土地開發(fā)、商貿(mào)和廣告等特許經(jīng)營權(quán)，以商業(yè)性收入彌補(bǔ)運(yùn)營業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，即所謂的“間接轉(zhuǎn)移支付”。
（一）為滿足當(dāng)前工程需要，采取直接轉(zhuǎn)移支付手段，大幅增加地鐵建設(shè)的政府資金來源本著“誰受益，誰投資”的原則，除政府正常的財政收入投資外，還應(yīng)將沿線受益的房地產(chǎn)商、工商企業(yè)的增值收益作為地鐵的投入。如政府將地鐵沿線土地出讓金增值部分歸集起來，作為新線項目的投資；主要可采用以下兩種手段：
1、由政府主管部門建立地鐵建設(shè)專項基金，專門用于地鐵建設(shè)的項目資本金投入、還本付息。這一手段用于地鐵建設(shè)期資金籌措，操作簡便，見效快。地鐵專項基金的主要來源有兩個：
1）利用新線地鐵沿線的土地出讓金增收部分，以及土地開發(fā)收益作為償債基金的主要來源：
建議在以新建車站為圓心的1公里半徑范圍內(nèi)，按每平米100元的標(biāo)準(zhǔn)增收。也可簡化對地鐵沿線左右兩側(cè)各一公里的帶形區(qū)域內(nèi)的房地產(chǎn)在繳納土地轉(zhuǎn)讓金時，每平米增加100元。
2）是征收軌道交通專項稅費(fèi)。為籌集地鐵與輕軌的建設(shè)資金，可仿照國外某些做法，征收地鐵專項稅費(fèi)。如德國政府從1967年到1992年間，規(guī)定從汽油稅中抽取0.6馬克/升，專門用于建設(shè)城市軌道交通項目，保證中央政府的資金投入；巴黎大區(qū)政府還規(guī)定9人以上的企業(yè)要交納城市交通建設(shè)管理費(fèi)；
2、建立地鐵項目土地儲備制度。從長遠(yuǎn)看，地鐵項目具體線路規(guī)劃情況應(yīng)與沿線土地的運(yùn)作同步統(tǒng)籌考慮。一個地鐵項目不但要包括線路的建設(shè)、運(yùn)營，還要包括與之配套的沿線土地面積、用途、開發(fā)效益測算等，并把這部分土地在項目規(guī)劃披露之前控制起來，形成專項的土地儲備，通過對沿線房地產(chǎn)的運(yùn)作，來籌措地鐵建設(shè)、運(yùn)營資金。
建議建立地鐵項目土地儲備制度，由市規(guī)劃、土地部門把地鐵沿線的部分土地控制起來，地鐵項目規(guī)劃公布后進(jìn)行拍賣，獲得資金的主要部分劃歸地鐵專項資金，作為政府資金投入到地鐵的建設(shè)、運(yùn)營中去；也可以把一部分土地的開發(fā)權(quán)賦予地鐵行業(yè)專門的房地產(chǎn)公司，由其開發(fā)運(yùn)作，收益彌補(bǔ)地鐵項目運(yùn)營收入。
而北京作為首都在土地的開發(fā)利用上具有一定獨(dú)特性：一是從保護(hù)古都文化的角度，許多商業(yè)地段限高，容積率低，土地開發(fā)回報受限。二是北京部分土地要適合中央國家機(jī)關(guān)的需要，市政府在對全市土地的統(tǒng)一控制力度上受一定影響。三是需要一定時間對擬劃撥土地進(jìn)行大量的勘測、評估，來確定所需土地的數(shù)量、質(zhì)量。因此，在當(dāng)前工期緊的情況下，有關(guān)土地措施確實(shí)很難立刻發(fā)揮作用。但發(fā)展看，地鐵沿線土地的有效開發(fā)利用，是成功實(shí)現(xiàn)北京地鐵市場化運(yùn)作的重要途徑。
（二）采取間接轉(zhuǎn)移支付手段，如將地鐵沿線的土地、商貿(mào)、廣告等經(jīng)營性業(yè)務(wù)由地鐵公司經(jīng)營，由地鐵公司聯(lián)合專業(yè)化投資者，對地鐵沿線的房地產(chǎn)、廣告、商貿(mào)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)收益彌補(bǔ)運(yùn)營業(yè)務(wù)虧損
國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)顯示，進(jìn)行地鐵沿線商業(yè)開發(fā)是地鐵提高經(jīng)濟(jì)效益的主要手段。由地鐵公司引入社會投資者共同對地鐵沿線商業(yè)資源進(jìn)行整合，發(fā)揮規(guī)模效益，實(shí)現(xiàn)地鐵項目外部效益內(nèi)部化。由地鐵公司組建一級房地產(chǎn)開發(fā)公司，對政府批給的地鐵沿線土地進(jìn)行專項開發(fā)。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，給予地鐵企業(yè)更大的廣告、商貿(mào)等特許經(jīng)營權(quán)。允許在地鐵出口、車站頂蓋開展廣告業(yè)務(wù)，允許拍賣地鐵車站冠名權(quán)，適當(dāng)放開對地鐵車身廣告等領(lǐng)域的限制。加大對地鐵通訊、商貿(mào)等資源的開發(fā)，增加其他業(yè)務(wù)收入。條件成熟后，將這部分盈利性較強(qiáng)的資產(chǎn)包裝上市，成為地鐵項目在資本市場融資的窗口，并進(jìn)一步擴(kuò)大了地鐵房地產(chǎn)、廣告、商貿(mào)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，獲得更大的經(jīng)濟(jì)效益，用來支持地鐵項目的還本付息。
但地鐵各條新線相關(guān)房地產(chǎn)、廣告、商貿(mào)，應(yīng)由地鐵公司聯(lián)合新線投資者成立專門的公司，進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營。否則，一條線一個廣告公司、房地產(chǎn)公司，眾多的公司很有可能出現(xiàn)地鐵沿線資源的浪費(fèi)，地鐵行業(yè)內(nèi)部自己惡性競爭，并給運(yùn)營工作帶來一定的干擾。只有進(jìn)行規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營，才能充分發(fā)揮地鐵網(wǎng)絡(luò)化資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化，部分用來彌補(bǔ)新線投資者的收益，部分由地鐵集團(tuán)再投入到新線建設(shè)、老線運(yùn)營中去，實(shí)現(xiàn)政府對地鐵財政補(bǔ)貼的最小化。
