成都城市軌道交通建設(shè)與城市經(jīng)營(yíng)
摘要：本文從城市軌道交通與城市經(jīng)濟(jì)、交通和環(huán)境建設(shè)的相互作用出發(fā)，分析了成都目前城市規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)城市的方針之間存在的問題，探討了建設(shè)城軌系統(tǒng)對(duì)城市規(guī)劃的積極引導(dǎo)作用，并提出加大城市軌道交通規(guī)劃強(qiáng)度，通過土地資源向土地資本轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)城市的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：城市軌道交通 土地資源 建設(shè)
作為中國(guó)西部特大城市的成都市的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)和城市發(fā)展，對(duì)四川省和整個(gè)西部地區(qū)的發(fā)展都有著十分重要的指導(dǎo)意義。探索高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況下，城市規(guī)劃與城市軌道交通建設(shè)的互動(dòng)作用、以及作為政府可調(diào)控資源的土地開發(fā)，對(duì)確保成都市經(jīng)濟(jì)、交通和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，和實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)營(yíng)城市戰(zhàn)略，有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)影響。
2.城市軌道交通系統(tǒng)是城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要交通保障
2.1城市經(jīng)濟(jì)與交通的相互作用
與東部和沿海相對(duì)發(fā)達(dá)城市相比，西部省會(huì)城市周邊中小城市由于城市基礎(chǔ)設(shè)施投入的不足，使得其投資和居住環(huán)境吸引力明顯不足，而高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致了省會(huì)城市的急劇擴(kuò)張，形成了目前的特大型城市經(jīng)濟(jì)圈。由于歷史和交通條件原因，成都的市拓展一直以圈層式發(fā)展，形成了成都市單中心、圈層式城市格局和放射狀交通出行特征。這樣的城市格局所存在的弊端已隨著人口和交通出行日益增長(zhǎng)而日漸尖銳。直接表現(xiàn)出的機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)、交通擁堵、城市環(huán)境的惡化已經(jīng)成為妨礙地方經(jīng)濟(jì)和交通可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題之一。市政府通過規(guī)劃和實(shí)施南部城市附中心和龍泉經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)來改變單中心的城市格局，但圈層式城市拓展和夾路建設(shè)的現(xiàn)象依然存在。分析其原因，一是快速公共交通未能實(shí)現(xiàn)，人們?nèi)匀涣?xí)慣于傳統(tǒng)的居住出行方式；二是中小實(shí)力開發(fā)商更看重低成本的開發(fā)，并期望在短時(shí)期內(nèi)得到豐厚回報(bào)。隨著這種傳統(tǒng)的低水平城市規(guī)劃與建設(shè)，城市有限的土地資源迅速流失。
再加上中心城市人口和機(jī)動(dòng)車數(shù)量的快速增長(zhǎng)，政府不得不配置更多的土地資源和修建更多的道路。這一方面步人了修路—堵車一再修路—再堵車的怪圈，交通得不到根本改善；另一方面，對(duì)城市管網(wǎng)、給排水、停車場(chǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)增加無休止負(fù)擔(dān)，加重了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。最終導(dǎo)致城市的土地資源和交通資源不能得到高效利用，使得地方經(jīng)濟(jì)、交通和環(huán)境不能進(jìn)入良性循環(huán)。
2．2 軌道交通系統(tǒng)建立對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)的積極作用
城市軌道交通系統(tǒng)的高運(yùn)能、快捷、舒適、無污染和占地少等特點(diǎn)正好滿足現(xiàn)代都市社會(huì)對(duì)高品質(zhì)交通出行的需求，更重要的是為城市規(guī)劃與建設(shè)提供了快速交通支撐。城市快速軌道交通將人們傳統(tǒng)的數(shù)公里活動(dòng)區(qū)域提高到數(shù)十公里的范圍，’城市不再需要沿路規(guī)劃和建設(shè)，而是以軌道線路車站為中心的辦公、商貿(mào)、居住中心。這種“順藤結(jié)瓜”式的城市規(guī)劃與建設(shè)將有利于抑制特大城市生態(tài)環(huán)境的惡化。通過午站周邊的高強(qiáng)度的規(guī)劃與開發(fā)，使市民主要活動(dòng)集中在軌道交通沿線的車站周邊，從而減少路面交通出行量和道路需求。而地鐵系統(tǒng)利用城市地下空間資源和占地少的特點(diǎn)，為城巾創(chuàng)造了更多的綠化空間，使城市生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。這種城巾土地資源和交通資源的高效整合，對(duì)保證城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和交通的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，對(duì)于成都這樣的特大型、單中心餅狀城市尤其如此。通過規(guī)劃和興建軌道交通，一方面可以解決城市中心的即有交通山行需求，也可使城市的拓展從圈層式向“葡萄串式” 的組團(tuán)狀方向發(fā)展，從而帶動(dòng)南部副中心、龍泉副中心以及周邊中小縣市的基礎(chǔ)設(shè)施水平，使新增土地的利用率大大上升，并有效減少地方政府對(duì)道路、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力。
3.城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)
如前所述，為使城市土地與交通資源的效益得到充分發(fā)揮，在進(jìn)行城市綜合交通規(guī)劃時(shí)，需結(jié)合本地城市建設(shè)的歷史格局、現(xiàn)狀、近期規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃，提出符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化進(jìn)程和階段性交通需求的軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃。作為城市交通保障的軌道交通系統(tǒng)就像人體的大動(dòng)脈，維持著城市的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)加大對(duì)軌道交通線網(wǎng)的規(guī)劃控制，使之成為引導(dǎo)城市發(fā)展的重要手段。
3．1 軌道交通線網(wǎng)與城市規(guī)劃的作用
在國(guó)家批準(zhǔn)的成都市近期和遠(yuǎn)期城市規(guī)劃中，劃定以三環(huán)路為城市中心城區(qū)，以華陽南部城市副中心和龍泉國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。但在最近幾年的實(shí)際實(shí)施過程中，除了中心城區(qū)和上述兩個(gè)副中心的開發(fā)保持強(qiáng)勁外，高新西區(qū)和溫江也分別形成了以高新產(chǎn)業(yè)和居住的新需求。從現(xiàn)狀發(fā)展來看，至少暴露㈩兩個(gè)問題，一是原有規(guī)劃的土地供給已經(jīng)落后于實(shí)際需求，這是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和人民生活水平提高的必然結(jié)果；二是以各區(qū)縣所制定的低水平規(guī)劃使得新增土地的利用率較低，新建小區(qū)多以容積率低的多層建筑為賣點(diǎn)吸引買家。這種傳統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)模式從短期來看，可以使一定區(qū)域形成足夠的“人氣”和商機(jī)，但同時(shí)也讓政府背上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沉重的包袱。政府必須提供更多的土地來修建城市道路，敷設(shè)更多的城市管網(wǎng)、污水處理設(shè)施，以及修建更多的停車場(chǎng)。這與政府提倡的經(jīng)營(yíng)城市和保證可持續(xù)發(fā)展的初衷是相違背的。為了避免這種無序、耗費(fèi)資源的低水平開發(fā)，市政府在審定規(guī)劃?rùn)?quán)限和制定大成都規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該以土地資源和交通資源效益最大化和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，由規(guī)劃部門制定包括用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度、交通保障、給排水、供電等控制性規(guī)劃。對(duì)規(guī)劃有城市軌道交通線路及車站的組團(tuán)，應(yīng)加大建筑容積率，使人們的活動(dòng)集中在有限的范圍內(nèi)，使人們的出行更加方便，也使得組團(tuán)的基礎(chǔ)設(shè)施最小化。這只有通過強(qiáng)有力的規(guī)劃控制才能實(shí)現(xiàn)。
3．2 軌道交通系統(tǒng)建設(shè)的時(shí)空協(xié)調(diào)
盡管成都目前尚沒有正式興建城市軌道交通，但政府和全體市民盼望修建地鐵的急切心情是無需言表的。與沿海發(fā)達(dá)城市相比，成都市的經(jīng)濟(jì)總量還有差距，但目前成都的經(jīng)濟(jì)總量比當(dāng)時(shí)修建第一條地鐵線路的沿海城市的經(jīng)濟(jì)總量要大得多，比100年前修建地鐵的西方城市經(jīng)濟(jì)總量更不能同日而語。對(duì)成都這樣最適合居住、具有極大吸引力的西部特大城市，未來的城市發(fā)展方興未艾，需要解決的交通問題也必須從基礎(chǔ)抓起。成都市已經(jīng)構(gòu)建了包括5條城市軌道交通線路的公共交通為骨干的綜合交通規(guī)劃。到2020年，公共交通占有率要從目前的15％提高到40％，軌道交通要占其中的50％，也就是總出行量的20％(日客流約200萬人次)。到2030年，公共交通的占有率要達(dá)到總出行量50％，軌道交通要占其中50％，也就是總出行量的25％(日客流約300萬人次)。從目前開始準(zhǔn)備修建地鐵一號(hào)線起，我們計(jì)劃用15～20年左右的時(shí)間形成以三角形為特征的成都市市區(qū)城市軌道交通線網(wǎng)，以滿足放射狀交通出行特征的需求。屆時(shí)，地鐵線路將連接所有的城郊客運(yùn)樞紐和組團(tuán)式城市副中心，構(gòu)成中心城區(qū)以地鐵線路為快速交通的公共交通網(wǎng)絡(luò)。
4 城市軌道交通投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)
城市軌道交通建設(shè)與運(yùn)營(yíng)是以政府為主體的公益型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以政府為主導(dǎo)的經(jīng)營(yíng)城市戰(zhàn)略為指導(dǎo)，合理規(guī)劃和有序配置土地資源和交通資源，最大限度地發(fā)揮其效益，是城市規(guī)劃部門和城軌建設(shè)部門的共同責(zé)任。
4．1 政府、投資公司和地鐵公司的主體行為
由于城市軌道交通項(xiàng)目的直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯，但社會(huì)效益和間接經(jīng)濟(jì)效益十分明顯，尤其是對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和交通的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。盡管項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)不具備盈利，但項(xiàng)目仍有可能按照市場(chǎng)化方式來運(yùn)作。四川省省委書記張學(xué)忠提出要實(shí)現(xiàn)四川經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，政府必須實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，其中包括土地資源向土地資本的轉(zhuǎn)變，從而保證城市經(jīng)濟(jì)、交通和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。城市軌道交通項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)，除了解決交通問題外，更重要的是提升了沿線車站周邊土地價(jià)值，減少了不可再生土地資源的流失和浪費(fèi)。為了使政府在土地資本運(yùn)作過程中以市場(chǎng)化的方式進(jìn)行，政府需要扮演核心角色。政府行為主要一是制定一系列促進(jìn)城市軌道交通規(guī)劃和建設(shè)的指導(dǎo)性政策和法規(guī)，二是按照成都市政府提出的政府投資項(xiàng)目投、建、管三分離的原則，組建政府投資公司和以國(guó)有股本為主的地鐵公司；投資公司的行為則是負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的籌措和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管；地鐵公司直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目的籌備、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。這種專業(yè)化建設(shè)管理模式中，投資公司可以通過現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)的有效經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金的籌集。建設(shè)資金的來源包括國(guó)有土地出讓收益、現(xiàn)有國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)、出讓優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、銀行貸款和發(fā)行專項(xiàng)債券，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資金向社會(huì)資本的轉(zhuǎn)換。成都市城市水環(huán)境綜合整治已經(jīng)通過發(fā)行專項(xiàng)組合債券，籌集到部分建設(shè)資金，為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)多渠道籌措資金探索了新的融資渠道，實(shí)現(xiàn)了民間資金向民間資本的轉(zhuǎn)變。
4．2 軌道交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展
依靠政府為主體的投資建設(shè)模式，必然會(huì)增大政府財(cái)政壓力，而城軌項(xiàng)目的效益需要在形成線網(wǎng)規(guī)模后方能顯現(xiàn)。就目前用地規(guī)劃和地塊拍賣的實(shí)際情況來看，由于土地出讓較早，政府已不可能從中獲取應(yīng)有的增值份額，而規(guī)劃車站周遍低強(qiáng)度開發(fā)又使極具價(jià)值的土地未能得到充分利用。為使成都城市軌道交通事業(yè)能健康發(fā)展，政府不僅僅通過出讓和拍賣新增土地來獲取主要的建設(shè)資金，還需要多方面探索各種可能的籌資途徑，如以車站為中心遞減的方式提高規(guī)劃車站周遍地塊的起拍價(jià)；利用資源置換、或以打捆的方式山有實(shí)力的房地產(chǎn)投資商直接承擔(dān)地鐵車站土建或配套設(shè)施的修建等，以資源開發(fā)時(shí)間和空間的置換，加快城市軌道交通系統(tǒng)的建設(shè)進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政府和投資商的雙贏。
成都市地鐵建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和成都市有關(guān)職能部門正在就如何加強(qiáng)土地資源和交通資源的有效整合，制定城市軌道交通建設(shè)管理辦法和相應(yīng)配套措施，為政府經(jīng)營(yíng)城市和保障城市經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和交通的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
參考文獻(xiàn)
[1) 李春城．政府可調(diào)控資源及調(diào)控辦法研究．成都：四川大學(xué)出版社，2002
[2] 劉思寧，吳英，楊其新．西部城市軌道交通系統(tǒng)發(fā)展對(duì)策研究。城市軌道交通研究，2001，4（4）：4
13) 吳英，劉思寧．地方政府在城市軌道交通建設(shè)中的地位和作用．城市軌道交通研究，2002，5（4）：4
