美國城市軌道交通項目評價方法
摘要: 回顧了美國城市軌道交通項目評價方法的主要特點及基本原理,重點對UM TA 評價方法的發展變化過程進行了綜述,分析各個時期UM TA 評價方法的特點. 從中可以看出美國在進行城市軌道交通項目評價時的思路、價值取向、評價指標及存在問題,這對改善我國現行的評價方法有借鑒作用.
關鍵詞: 城市軌道交通; 項目評價方法; 評價流程; 評價指標
在未來的5 至10 年,我國城市軌道交通建設將以超常速度發展. 由于我國是發展中國家,各類建設很多,建設資金相對緊缺,這就需要應用項目評價方法對軌道交通建設項目的建設時機、建設方案進行綜合比較和篩選,以便取得良好的投資效果. 目前,我國城市軌道交通建設項目預可行性研究及工程可行性研究中已有一套項目評價方法,但這種方法仍然有一定的局限性,其評價指標及評價方法尚待改進。
我國城市軌道交通建設體制與美國等發達國家有很大差別,但是,隨著我國加入WTO , 城市軌道交通領域可能引入國外投資,相應的項目評價方法也應適應國際化發展的要求. 本文試圖綜述美國,尤其是UM TA(urban mass transportation administration , 城市軌道交通管理局) 在城市軌道交通項目評價方面的發展狀況及特點[1～3 ] ,為改善我國城市軌道交通項目評價方法及提高評價水平提供借鑒.
1 交通項目評價方法的回顧
從19 世紀中期到20 世紀20 年代,美國各類運輸項目的投資決策、票價優化及政策制定等一直沿用歐美經濟學家提出的保本分析法. 早期運輸經濟學的發展是建立在效率概念的基礎上. 經過幾十年的相對沉寂之后,交通運輸經濟學家從20 世紀50 年代開始改進交通經濟分析方法,主要有經濟效果法和費用-效率分析法,從而可以更好地評價交通供給、交通需求及其平衡關系,較合理地確定票價和投資水平[4 ]. 相比而言,費用-效率法在各類期刊中出現得更多。
1. 1 費用-效率法
1978 年,Fielding 等人[5 ] 提出了9 項評價交通項目的指標,其中3 項反映效率,4 項反映效益,還有2 項兩者兼有. 效率指標與各個城市當時的發展目標密切關聯,因而具有較強的地方及時間特征. 由于這種指標系中不包括資本成本,因而對投資者(公司、財團等) 的資金優化配置不能起指導作用.
1981 年Horn 曾收集9 個具有軌道交通的發達國家大城市(其軌道交通運量分擔率為2 %～40 %) 的費用-效率法評價指標,發現它們之間存在很大差異[6 ]. 他不贊成使用費用-效率法,因為其指標的標準化是很難辦到的. 他認為,沒有一套指標體系能夠公正地評價美國各城市的軌道交通項目. Stokes 認為,在軌道交通系統選擇時應當主要考慮各城市的具體發展目標[7 ]. UM TA 不贊成這種觀點,因為沒有一個統一的評價指標系,就不能有效、公正地進行聯邦政府對城市軌道交通的投資決策.
構建一個具有廣泛適應性的評價指標體系,難免會引起指標的相互交叉和重疊. 為此,有人提出了歸并為單一指標的做法. 1980 年倫敦交通運輸部使用單位總成本的客運周轉量來評價交通系統的改善效[8 ].1984 年Forkenbrock[9 ] 提出單位投資增量所引起的旅客增量這一指標. 這種做法雖然能夠簡化評價過程,對備選方案加以篩選,但是不能直接度量整個項目的經濟效益總量變化,因而不能得到項目投融資者的支持.
1. 2 經濟效果法美國有關交通規劃的教科書普遍建議同時使用費用-效率法和經濟效果法,費用-效率分析法對地方的項目評價較為適用,但是國家政府的投資分析應該采用經濟效果法,即使經濟凈現值取得最大值.
軌道交通項目一般有兩個目標:凈現值的最大化;設備利用的最大化. 這就要求評價中對各種影響效果,例如居民的遷移、低收入乘客、空氣質量等進行量化,甚至包括社區目標的量化. 在評價指標中應該包含經濟福利的因素[1 ].
2 項目評價的基本原理
2. 1 經濟理論
軌道交通項目,屬于公用事業,在理論上可以通過比較其替代方案的經濟成本和效益來進行評價. 一般來說,項目目標就是要使凈效益最大化,即將整個項目在工程壽命期內的成本和效益均被貼現到基年(項目立項或開工時),其貼現率應合理地體現社會對資金的時間成本及資本金的機會成本.
交通項目的直接成本是預計的建設費用和運營費用,間接成本是指如空氣、噪聲污染等額外影響造成的費用. 直接效益包括運營收入、出行時間的節省、從其它交通方式轉移過來的乘客所避免的交通事故等. 間接效益包括比采用其它交通方式乘客所節省的時間效益,其中工作時間效益通常以平均工資率來進行估價,非工作時間效益以該價值的一半進行估價. 分析期內的出行需求根據所研究地區的交通規劃按比例增加.
支付意愿(WTP) 是一個用來衡量直接和間接效益的概念. 對大多數的乘客來說,WTP 比他們實際支付的費用高. 城市軌道交通出行的WTP 可以利用標準出行模型來估計. 間接效益的WTP 可用條件評價法[10 ] 來分析.
2. 2 政策評價理論
交通項目評價在重視項目經濟效益的同時,應從福利經濟學的概念和原理出發進行分析. 除了評價項目在經濟方面的影響外,還必須評價非經濟方面的影響,例如,城市人口分布的合理性、政治上的公平性,這些可能難以定量計算,可以采用比較性的、描述性的文字或表格來定性說明. 其中一些比較重要的影響因素要提交專家討論,經確認后可以作為項目方案設計的約束條件來看待,例如重要場所周圍的空氣質量、歷史遺址的保護等.
夠定量分析時,需要進行盈虧分析及不確定性分析. 因為很多預測數據往往與實際差異很大. 例如,上個世紀80 年代對北美已建的軌道交通系統的客流預測進行了評價,發現預測值高出或低于實際值至少10 % , 還有一些高出30 % 甚至更多[11 ]. 1984 年Gordon 等人采用回歸方程對世界各國城市輕軌客流預測結果誤差做了較系統的分析,發現客流預測值普遍偏高[12 ].
3 UMTA 采用的評價方法
3. 1 UMTA(1976 -1978) 評價規則UMTA (1976) 項目評價規則于1976 年正式使用. 該規則把經濟效果看作是費用-效益評價分析的理論基礎,明確地提出了多種成本和效率水平的評價指標,其中效率通過“總體目標”和“局部目標”兩方面來量度[13 ],總體目標沒有分層次,不可計量,也沒有進行國民經濟效益的評價. 因此在1978 年,UMTA 依據聯邦政府的“城市軌道交通發展政策”修訂了1976 年的評價規則,它規定聯邦政府軌道交通發展基金只分配給“人口稠密且具有明確的市中心區的城市”(一般指那些“較古老的市中心”). 同時,申請財政援助的城市必須提交一份財政規劃和支持交通運輸的措施,例如車站附近地區的停車政策,在中央商務區(CBD) 的汽車限制. 考慮到方案比較時的不確定性,1978 年的UMTA 評價方法規定:“申請者必須清楚地說明交通設施進行部分或全部立體交叉的必要性??. 這就意味著,如果有一個常規公交方案在主要性能上與軌道交通方案差不多,那么常規公交”方案將會被選中. 軌道交通方案要獲得支持必須提供更有力的證據[14 ].
1978 年UM TA 評價方法仍然有其不足之處. 例如,在1983 年對加利福尼亞薩克拉門托的輕軌項目的評價實踐中[ 14 ] ,盡管使用了節約能源、加速經濟增長等指標,但這些指標難以定量化,這使得評價者對某些指標的實際作用模糊不清,因人而異. UM TA 看重規劃年度單位乘客的年平均總成本,該指標偏好于高架方案;當地城市規劃者則傾向于使用規劃年度的年總運營和維修成本,該指標偏好于輕軌方案.
3. 2 UMTA(1984) 評價規則
UM TA(1984) 評價規則是1984 年修訂的,該方法引入福利經濟學的概念,采用邊際評價,其評價規則涉及:成本-效率、地方財政的支持、私營部門的參與、方案定量分析結果、虧損行業的參與、地方政府的支持. 在評價前期,該方法通過設置約束條件排除一些明顯較差的方案,這些約束也包括政治方面的因素. 在評價后期的方案選擇時,該方法把國會發布的有關標準合成了一個綜合指標,以便能對項目進行明確的等級劃分[ 15 ].
項目評價過程分為三輪. 在第一輪評價中,軌道交通備選方案必須滿足兩項必要條件. 一是線路的單向高峰小時最高斷面流量至少達到1. 5 萬人次,二是被評價項目每日每乘次的出行成本不大于10 美元. 10 美元大約是一個公共汽車乘客改乘軌道交通后平均節省的社會效益的3 倍. 人均出行成本有兩種算法: ① 每日每乘客的工程投資、運營及維修成本和乘客的旅行時間成本之和,即為“ 總成本-效率”(CE) 指標; ② 上述總成本中除去當地政府投資成本,即為“聯邦政府的成本-效率”(FCE) 指標.
在第二輪評價中,軌道交通項目必須滿足下面三項條件: ① 相對于公共汽車方案來說,軌道交通項目引起公交客運總量的增加;② 在已有的備選方案中,推薦方案的每個乘客的成本最小; ③ 該項目每日每個新增乘客的聯邦政府的成本應不大于6 美元.
在第三輪評價中,根據CE 及FCE 將項目分成高、中、低3 個等級. CE 及FCE 指標都較大的方案歸入高等級,兩種指標都不高的方案歸入低等級,其它情況歸入中等級.
為了提高推薦方案的等級,當地政府會設法提高當地融資的匹配條件,該條件可以降低每個新增乘客的FCE , 提高其評價等級. 同樣,如果當地的運營維修成本能通過稅收或其它途徑來保證,方案的評價等級也可提高. 另外,當地的汽車停車和限制政策也會在一定程度上提高軌道交通項目的評價等級.
這套評價規則的一個明顯特點是將軌道交通項目引起的新增乘客看作是某種經濟利益. 它認為每增加一個新乘客,就意味著軌道交通向社會作出了將近6 美元的社會效益. 這種度量方法是以估計所節省的時間成本及汽車行駛成本為基礎的,由此估算出乘客的支付意愿.
該方法用于政策分析有不少優點:評價標準減少;對它們的限制條件的減少;通過三個階段的評價來處理不確定性因素;它是一個合理的、全面的費用-效率法. 這種方法最后歸結為一個指標來選擇方案,使得方案比選易于操作. 但是,這種方法在某些方面還存在一些缺點,例如對每位新增乘客成本及乘客支付意愿的確定方法還不能令人信服,有些規則仍然有一定的模糊性.
3. 3 UMTA(1986) 評價規則UM TA 于1986 年發布更加完善的評價規則(一本手冊),這又使評價方法進了一步. 該方法補充了乘客的支付意愿的評價標準[16 ] ,還對效益、成本的定義和指標都進行了標準化. 為了減少各城市在客流預測方面弄虛作假帶來的影響,該規則加強了對需求預測模型的檢查和限制,對項目運營維修成本的范圍也做了規定. 為了消除重復計算,對土地價值的增加、出行成本的減少等作了區分. 該手冊同時強調,如果項目是有效益的,即使公共客流量減少,聯邦政府也可以對其進行撥款. 這套規則最明顯的改進之處就是基于出行預測模型的數據對估算出行效益的支付意愿進行確定. 在評價指標方面還有一些需改進之處:更精確地定義了時間成本;獨立計算方案的外部效應,而不是假定它們與直接效益成比例;為各城市的支付意愿調查推薦了一種標準方法.
這種方法引入了一些有用的政策分析概念,使人們可以更全面地進行分析. 此外還在分析指標中,加入決策過程中的一些非指標數據的分析,這在一定程度上可以影響項目的等級劃分. 這是一個有用的框架結構,考慮了非經濟信息的作用. 該方法承認規則中的不確定性,但是沒有考慮實際評價中的不確定性,這會導致在項目評價中產生不良影響.
4 結語
(1) UM TA 把成本-效率作為最重要的評價指標,而不是去度量項目的經濟效益. 應該盡可能去評價包括間接成本和效益在內的社會經濟效益,改善其實用性.
(2) 如果對空氣污染、交通擁擠阻塞和其它間接影響能夠以公平的方式實行貨幣化估算,那么就可以對非經濟方面的影響進行權衡分析. 這樣可以讓決策者更全面地進行項目的決策. UM TA 應當使用均衡分析法,對項目非經濟方面的影響作出客觀公正的評價.
(3) 不確定性和偏差. 評價指標涉及多方面的因素,如何減少這些因素的不確定性對評價結果的正確性有重要意義. 評價中的一些關鍵數據,如預測客流量、運營及維修費用等,其數據往往有較大偏差,如何減少這些因素的影響對改善決策的正確性也是很重要的. 在我國近階段的城市軌道交通建設中,需要借鑒國外經驗逐漸完善項目評價方法,確保所推薦的建設項目具有顯著的經濟效益和社會效益,這樣才能維持和促進地方政府、中央政府、各類企業等多方面的資本投入城市軌道交通建設,盡快改善我國的城市交通條件.
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