政府和社會資本合作（PPP）模式強(qiáng)調(diào)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式旨在充分利用社會資本的技術(shù)、人才和管理以及資金等優(yōu)勢，彌補(bǔ)國有企事業(yè)單位管理不善、效率不高和資金不足的問題。
但現(xiàn)行PPP政策對社會資本方的范圍和準(zhǔn)入條件，并沒有作出明確規(guī)定，實踐中難免導(dǎo)致很多PPP項目重蹈國有企事業(yè)單位管理不善、效率不高的覆轍，同時催生變相融資的假PPP項目。
PPP相關(guān)文件沒有對社會資本范圍作出明確統(tǒng)一規(guī)定
P PP模式中的第二個P，即私人部門，在發(fā)達(dá)國家乃至很多發(fā)展中國家都是一個比較清晰、很容易確認(rèn)的概念，主要指的是私營企業(yè)、第三方組織（N G O）和外商投資者。但是，在我國，除此之外，從中央到省市縣各級政府，還有大量的國有企業(yè)、事業(yè)單位和政府投融資平臺公司等國有性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)實體。這些國有經(jīng)濟(jì)實體，能否作為社會資本方參與本地P PP項目的投資建設(shè)或運(yùn)營，現(xiàn)行PPP相關(guān)政策文件并不明確、統(tǒng)一。
目前，我國涉及社會資本方定義的政策文件主要有國家發(fā)展改革委、財政部、國務(wù)院辦公廳和中國銀監(jiān)會相繼下發(fā)的四個政策文件。對于PPP模式中社會資本方的定義，從管理層到學(xué)術(shù)界，民營企業(yè)、外商投資者和中央管理的國有企業(yè)是沒有異議的，外地的國有企業(yè)在現(xiàn)行“此國有非彼國有”的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制下，作為社會資本方不會產(chǎn)生很大的異議。
然而，對于地方政府獨(dú)資和控股的國有企業(yè)，特別是投融資平臺公司和事業(yè)單位，能否作為本地PPP項目中的社會資本方，現(xiàn)行政策文件并沒有一個明確統(tǒng)一的界定，有的甚至還存在一定的矛盾。
國家發(fā)展改革委在2014年《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）中提出，“社會資本是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)和其他各類企業(yè)”，這一提法相對比較寬泛，似乎涵蓋了本地的國有獨(dú)資和控股企業(yè)，甚至包括符合條件的地方投融資平臺公司。但究竟怎樣才算是“符合條件”，該文沒有進(jìn)一步明確提出。
財政部在2014年《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）中提出，“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)”，這個定義是比較狹窄的口徑。按照財政部的文件，意味著本地的國有獨(dú)資或控股企業(yè)，不能作為社會資本方參與本地的PPP項目。比如，重慶市的國有企業(yè)包括市屬投融資平臺公司，不能作為社會資本方，參與重慶市本級的PPP項目，北京市屬的國有企業(yè)同樣不能以社會資本方的角色，參與北京市本級的PPP項目。
國務(wù)院辦公廳2015年下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）規(guī)定，已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營并明確今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的地方融資平臺公司，可作為社會資本參與當(dāng)?shù)豍PP項目。但該42號文件對于其他國有獨(dú)資或控股企業(yè)沒有進(jìn)一步明確?？紤]到國有企業(yè)實施現(xiàn)代企業(yè)制度改革的進(jìn)程和市場化商業(yè)化運(yùn)營的程度，總體上要超過地方融資平臺公司，可以認(rèn)為該42號文件，是允許國有企業(yè)參與本地PPP項目建設(shè)或運(yùn)營的。
中國銀監(jiān)會和國家發(fā)展改革委2 0 1 5 年聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于銀行業(yè)支持重點領(lǐng)域重大工程建設(shè)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2015〕43號），從支持PPP項目融資的角度，對適合作為本地PPP項目社會資本方的地方投融資平臺公司，從三方面作出了明確定義，即首先是已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運(yùn)營，其次是其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，再次明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。但是，該文件也沒有明確提及本地國有企業(yè)，是否可作為社會資本方參與本地PPP項目的問題。
值得注意的是，在我國，除國有企業(yè)和政府投融資平臺公司外，還有一類很重要也具備技術(shù)、人才和管理優(yōu)勢的機(jī)構(gòu)，即國有事業(yè)單位，主要在文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)領(lǐng)域，其中不乏知名院校和科研院所。上述四個政策文件都沒有明確事業(yè)單位，特別是異地國有事業(yè)單位，能否作為社會資本方參與本地的PPP項目。如果允許的話，外地辦得好的國有事業(yè)單位可以名正言順地參與本地PPP項目的投資建設(shè)和運(yùn)營；如果不允許的話，諸如衡水中學(xué)和中日友好醫(yī)院等國有名校名院，就沒辦法通過PPP模式向其他地方輸出人才、技術(shù)和管理了，這不能不說是一大遺憾！總之，從現(xiàn)行政策文件對合格的社會資本方的定義，如果不明確甚至相互沖突，會在很大程度上影響PPP模式的推廣運(yùn)用。
根據(jù)全國P P P綜 合信息平臺項目庫的統(tǒng) 計，截至2 0 1 6 年1 2 月 末，2 7 7個落地示范項 目的簽約社會資本信息 已入庫，簽約社會資本 共41 9 家，包括民營獨(dú) 資10 4 家，民營控股5 9 家，港澳臺16家，外商6 家，國有獨(dú)資119 家，國 有控股113家，另外還有 類型不易辨別的基金公 司和上市公司共2家。
明確PPP模式中社會資本方的準(zhǔn)入政策
從彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類國有企事業(yè)單位管理效率相對較差的需要看，無論民營企業(yè)、外商投資者還是外地的國有企事業(yè)單位，必須具備的PPP市場準(zhǔn)入條件都是相似的，即符合相關(guān)資質(zhì)要求的工程承包商、關(guān)鍵設(shè)備供應(yīng)商或運(yùn)營商，同時還應(yīng)具備較好的從業(yè)經(jīng)驗和經(jīng)營業(yè)績以及較強(qiáng)的投融資能力。
不具備相關(guān)行業(yè)技術(shù)、人才和管理等優(yōu)勢，純粹作為財務(wù)投資者的社會資本方（主要是金融資本），盡管能夠滿足PPP項目的融資需求，也不應(yīng)作為現(xiàn)階段國家鼓勵支持的PPP項目的社會資本方。目前，這類財務(wù)投資者，包括保險機(jī)構(gòu)、信托機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)基金和P PP基金等參與PPP項目的積極性較高，但原則上其應(yīng)聯(lián)合工程承包商、關(guān)鍵設(shè)備供應(yīng)商或運(yùn)營商共同投資參與PPP項目。建議有關(guān)部門盡快對此予以明確，如果這類不具備項目建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗的財務(wù)投資者，單獨(dú)作為社會資本方參與PPP項目，很可能導(dǎo)致PPP項目變成一個名股實債或變相債務(wù)融資的項目，從而有違國家推廣PPP模式的初衷。
對大多數(shù)地方政府而言， 解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的融資需求，恐怕是現(xiàn)階段的第一要務(wù)，投融資模式取什么名稱并不重要，只要財務(wù)投資者能滿足其融資需求，“張冠李戴”取名為國家鼓勵的PPP模式是自然的。實踐中，這樣的變相融資甚至假的PPP項目已經(jīng)出現(xiàn)了一些，未來很可能會更多，這應(yīng)引起有關(guān)部門的高度重視。
至于某個PPP項目的社會資本方準(zhǔn)入條件和相關(guān)要求，則取決于項目自身的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點和PPP運(yùn)作方式、合作期限、投資回報機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制等因素，這要在項目實施方案中研究確定。( 作者： 文/ 國家發(fā)展改革委投資研究所 吳亞平 )
