養(yǎng)護(hù)需求規(guī)模巨大
從需求的角度看，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)可謂是一個朝陽產(chǎn)業(yè)，前景非常好。
公路行業(yè)的資金需求具有以下幾個特點(diǎn)：
一是路網(wǎng)需要較長的建設(shè)期才能逐步形成，建設(shè)期間投資強(qiáng)度大；
二是公路使用期間也需要持續(xù)、穩(wěn)定、大量的資金投入；
三是公路行業(yè)資金總規(guī)模呈不斷穩(wěn)定上升趨勢，并不會因?yàn)槁肪W(wǎng)形成而大規(guī)模減少需求，因?yàn)榻ㄔO(shè)是一點(diǎn)一點(diǎn)建的，但建設(shè)完成后都要養(yǎng)護(hù)，而且路齡越長，養(yǎng)護(hù)需求越高。
以美國為例，美國路網(wǎng)總規(guī)模660萬公里，每年用于公路的改造和維護(hù)資金一直在增長，1980年建設(shè)基本完成后，公路養(yǎng)護(hù)改造的投資在GDP中的占比一直穩(wěn)定在1.5%左右；到2012年，公路的財政支出（建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理、還息）約2200億美元（約1.4萬億元人民幣），遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出當(dāng)年大規(guī)模建設(shè)時的資金規(guī)模。目前，美國公路網(wǎng)的總體使用年限達(dá)到30年，公路基礎(chǔ)設(shè)施正在老化，每年2200億美元的投入已經(jīng)不足以維持其繼續(xù)保持良好的運(yùn)行。為此，美國知名戰(zhàn)略家布熱津斯基驚呼：“當(dāng)今世界，美國與中國的競爭很可能愈演愈烈，基礎(chǔ)設(shè)施老化可能成為美國衰落的標(biāo)志和征兆”。
截至2014年，我國公路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到430多萬公里。公路建設(shè)改造投資及養(yǎng)護(hù)和還息合計投入約1.9萬億元，總額已超過美國。我國公路行業(yè)從20世紀(jì)80年代開始到現(xiàn)在大約經(jīng)歷了30年的建設(shè)，路網(wǎng)已經(jīng)基本形成。預(yù)計“十三五”期我國公路行業(yè)建設(shè)投資在GDP中的占比將逐步下降，建設(shè)需求開始逐步降低但養(yǎng)護(hù)需求快速上升。我們預(yù)測，公路行業(yè)“十三五”養(yǎng)護(hù)資金需求將超過1.5萬億元的規(guī)模。
“十三五”期間，除繼續(xù)有序推進(jìn)新增國家高速公路建設(shè)、重點(diǎn)高速公路的擴(kuò)容以外，國家公路網(wǎng)和省道網(wǎng)調(diào)整后，普通國省道的總規(guī)模超過50萬公里，國省干線的升級改造將成為需求的重點(diǎn)。
初步判斷行業(yè)整體的發(fā)展趨勢是，“十四五”期間，大部分省市公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的需求將達(dá)到總體平衡，東部一些地區(qū)養(yǎng)護(hù)需求甚至將超過建設(shè)需求。由此我們判斷，養(yǎng)護(hù)發(fā)展的總體態(tài)勢非常樂觀。
行業(yè)問題與財稅改革
固有的資金來源陷入困境
目前，公路行業(yè)的資金來源是以債務(wù)為主，專項(xiàng)資金和專項(xiàng)稅費(fèi)只占不到資金總數(shù)的三分之一。2011年開始，公路行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)融資困難，雖然每年完成的投資規(guī)模一直在穩(wěn)步增加，但主要是依靠各種稅費(fèi)的增加來實(shí)現(xiàn)的，債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)下降的趨勢。
2011年、2012年以來，之前公路行業(yè)非常成功的建設(shè)養(yǎng)護(hù)融資機(jī)制發(fā)生了重大變化。過去，公路行業(yè)的發(fā)展就像一輛自行車，前輪是專項(xiàng)資金，后輪是債務(wù)。前輪通過地方體制這根鏈條把后輪帶動起來——地方體制可大大調(diào)動地方政府的積極性。“兩個輪子”就是以收費(fèi)公路政策為依托的項(xiàng)目貸款，以及以統(tǒng)借統(tǒng)還為依托的政府貸款（即“平臺貸款”）?，F(xiàn)在出問題了，兩個輪子都轉(zhuǎn)不下去了，收費(fèi)公路收不抵支，貸不到款，融資能力下降；地方融資平臺被規(guī)范和清理，融資能力特別是普通公路的債務(wù)性資金來源大大減少。如果整個行業(yè)的融資形勢就像是這樣一輛騎不下去的自行車，那么我們必須考慮養(yǎng)護(hù)的錢在哪里？誰來保證？這是行業(yè)必須面對的非常現(xiàn)實(shí)的問題。
現(xiàn)在公路行業(yè)在資金方面陷入的困境，是長期靠負(fù)債來發(fā)展導(dǎo)致的結(jié)果。
財政投入越來越不足，政府沒錢又想干事，那么就責(zé)任下壓，不斷下放體制，地方想發(fā)展但沒有錢，只有依托甚至依賴收費(fèi)公路政策搭平臺借債，債務(wù)風(fēng)險也隨之不斷積累。在發(fā)展的過程中，當(dāng)借債的主體運(yùn)行不下去的時候，就再組建一個新主體，以致搭建了各種各樣的融資平臺和管理運(yùn)營主體，隨之又導(dǎo)致“路網(wǎng)不斷被分割、管理不斷改體制、越還債越多”的混亂局面。因此，在目前建設(shè)資金沒有著落、債務(wù)無法償還的情況下，誰還能來關(guān)心養(yǎng)護(hù)，哪個資金能用來確保養(yǎng)護(hù)？
改革帶來新挑戰(zhàn)
改革改掉了專項(xiàng)稅
十八大以后，國家快速推進(jìn)財稅體制改革——這是所有各項(xiàng)改革的突破口、具有基礎(chǔ)性支撐作用，主要涉及三方面：
一個是預(yù)算管理改革：全口徑預(yù)算、透明預(yù)算，建立政府債務(wù)管理和風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制；
二是稅制改革：完善地方稅體系，增值稅、消費(fèi)稅、資源稅等；
三是事權(quán)改革：合理劃分中央和地方事權(quán)，理順中央和地方收入劃分。
財稅體制改革對公路行業(yè)發(fā)展影響巨大，比如若專項(xiàng)稅（車購稅）改為一般稅將直接導(dǎo)致各級財政投入交通的資金，在規(guī)模、穩(wěn)定性、成長性等方面直接受到影響并難以保證。特別是中西部地區(qū)，交通發(fā)展的資金來源面臨更大挑戰(zhàn)。
而且，目前財政部門主張交通部門的各種資金“最好是按照公示加因素法支付”。
這種方法固然簡便，但測算出來的資金需求也是一成不變的，與養(yǎng)護(hù)資金需求的投入特點(diǎn)不能有效結(jié)合，將會給養(yǎng)護(hù)帶來很大影響。
事權(quán)改革是“以事定支”
事權(quán)改革的主導(dǎo)思想是，變過去的“以收定支”為“以事定支”，事權(quán)的大小決定了支出規(guī)模的大小。然而，事權(quán)并不是越大越好，事權(quán)大小不僅代表資金的大小，還代表了相應(yīng)的責(zé)任大小。根據(jù)事權(quán)劃分的原則，中央應(yīng)承擔(dān)國家高速公路和部分國道的事權(quán)。對地方來說，中央事權(quán)越大對地方越有利——假如國道能夠上升到中央事權(quán)，具體養(yǎng)護(hù)工作仍然由地方負(fù)責(zé)，那么養(yǎng)護(hù)資金就有了新的來源，這就改變了過去中央不給國道養(yǎng)護(hù)投錢的局面。所以，事權(quán)改革對公路行業(yè)來說是一個利好。
轉(zhuǎn)移支付改革使資金來源不確定
轉(zhuǎn)移支付制度改革，其核心思想是減少專項(xiàng)。此項(xiàng)改革的趨勢是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)資金（逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)）；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中，包括中央事權(quán)通過委托地方承擔(dān)支出責(zé)任，以及共同事權(quán)的中央事權(quán)支出；
專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方法，對國家重大工程、跨地區(qū)跨流域項(xiàng)目、外部性強(qiáng)的重點(diǎn)工程實(shí)行項(xiàng)目法，具有地域管理信息優(yōu)勢的項(xiàng)目采取公式因素法；屬于地方事權(quán)的，一律實(shí)行一般性轉(zhuǎn)移支付。
哪些事情應(yīng)該是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的呢？理論上講，中央的事如果委托地方承擔(dān)，比如國道養(yǎng)護(hù)，中央委托地方來做，中央就要通過專項(xiàng)來支付給地方。但如何支付，目前還正在研究。另外，共同事權(quán)中的中央支出也是專項(xiàng)，假如以后國道是共同事權(quán)，那么國道有50%的資金是來源于中央，這個資金怎么轉(zhuǎn)移，怎么考核，也都還在研究之中。
轉(zhuǎn)移支付制度改革給了公路行業(yè)一個有更多的資金來養(yǎng)國道的機(jī)會，但是這筆資金怎么給？是給公路局、給交通廳，還是給財政廳？如果給財政廳，公路系統(tǒng)還能順利足額得到嗎？這也是行業(yè)必須面臨的一個問題。
建設(shè)融資改革導(dǎo)致資金需求無法滿足
目前，地方融資平臺已經(jīng)被清理，我們很難再用這種方式貸款，而將來的發(fā)債也得不到想要的規(guī)模。此外，政府熱推的PPP模式，理論上可使行業(yè)發(fā)展更加規(guī)范化、擴(kuò)大建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金來源、有利于提升服務(wù)質(zhì)量、提高效率。然而應(yīng)用到公路養(yǎng)護(hù)上，能否利用政府付費(fèi)、委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）吸引社會資金？投資收益評估和服務(wù)績效評估如何開展？許多技術(shù)問題目前還沒有展開討論。
地方舉債機(jī)制改革和推行PPP模式，對公路養(yǎng)護(hù)有利的影響是：行業(yè)發(fā)展回歸到正常的財政保障制度框架內(nèi)，徹底改變由執(zhí)行部門承擔(dān)籌資任務(wù)的不合理做法；用規(guī)范的財政管理制度控制行業(yè)債務(wù)風(fēng)險；用特許經(jīng)營制度監(jiān)管下的“政府與社會資本合作模式”代替?zhèn)戎亟?jīng)營性的“招商引資”模式，更加規(guī)范；降低融資成本。
不利影響是：債務(wù)融資須向財政部門申請額度，需求難以保證；融資平臺公司失去政府隱性擔(dān)保，融資更加困難；投資規(guī)?？赡艹霈F(xiàn)大幅下滑；燃油稅可能會更多地用于建設(shè)。這是行業(yè)面臨的又一個風(fēng)險。
預(yù)算改革使規(guī)劃必須跟著預(yù)算走
預(yù)算改革涉及幾個方面，對行業(yè)發(fā)展影響巨大。
一是改變了預(yù)算的控制方法，由過去的“零余額”可能要轉(zhuǎn)向“可結(jié)轉(zhuǎn)”。這對行業(yè)每年做預(yù)算的要求很大，進(jìn)而影響到交通行業(yè)年度財政投入規(guī)模。
二是全面預(yù)算，要求覆蓋建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、債務(wù)的全口徑預(yù)算，這直接影響預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急搶險等具體工作如何進(jìn)入預(yù)算的問題。
三是透明預(yù)算，要逐步公開所有項(xiàng)目，制定定額標(biāo)準(zhǔn)，但是養(yǎng)護(hù)不能事事都走定額。
四是財政部三年滾動預(yù)算和五年財政規(guī)劃的要求，弱化了行業(yè)五年規(guī)劃對預(yù)算的硬約束，使過去預(yù)算跟著規(guī)劃走變成了規(guī)劃必須圍繞著預(yù)算來做。
五是績效管理，建立評價指標(biāo)體系，范圍逐步擴(kuò)大到所有建設(shè)養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目。
如果將來全面實(shí)行預(yù)算管理，那么就要求我們對資金的使用及其使用效果做出評估，但目前公路行業(yè)還沒有很全面的績效評價制度。這是對行業(yè)的另一個要求。
作者：交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長 徐麗
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