在建筑行業(yè)上，違法違規(guī)行為十分突出，欺詐腐敗現(xiàn)象層出不盡，工程事故時有發(fā)生，為了規(guī)范整頓建筑市場，建立健全的工程項目管理機制，對于工程項目就有必要實施項目法人責(zé)任制。而根據(jù)《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》和《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，為解決政府投資項目“各自為政，多頭管理”、“各負其責(zé)”又“不知誰最后負責(zé)”的弊端，政府投資項目也需要實行項目法人責(zé)任制。
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365交通站365jt.com政府投資項目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。政府投資項目作為政府實踐其職能的一種重要手段，在國民經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立、發(fā)展和完善，我國采用積極的貨幣政策和擴大內(nèi)需等政策措施后，固定資產(chǎn)投資規(guī)?？涨熬薮?。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為3萬億元，其中“政府投資工程”就占到約10%，達到3500億元左右。投資是經(jīng)濟增長的基本推動力，各地在發(fā)展經(jīng)濟的同時加大了對TRANBBS城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和市政公用設(shè)施維護工程的投資力度，按照投資效益最大化和建設(shè)成本最小化原則，有必要實行城市建設(shè)職責(zé)分工，逐步改變以工程指揮部（籌建處）形式和由建設(shè)單位組織管理項目實施的傳統(tǒng)建設(shè)體制，全面推行項目法人責(zé)任制，進一步明晰建設(shè)參與各方的權(quán)、責(zé)、利，初步形成既有利于提高投資效益，又能保障城市快速發(fā)展的項目建設(shè)體制。
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365交通站365jt.com按照國家計委計建設(shè)〔1996〕673號文《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，經(jīng)營性政府投資項目必須組建項目法人，項目法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責(zé)。那么，對于非經(jīng)營性政府投資項目，我們該如何對待呢？改革開放以來主要的做法是通過一次性臨時機構(gòu)或常設(shè)基建處室進行管理，這種做法其實已經(jīng)不適合市場經(jīng)濟條件下的運作方式。首先存在著大量的安全、質(zhì)量問題，這些臨時項目班子缺乏起碼的工程建設(shè)管理知識，容易產(chǎn)生投資浪費和質(zhì)量安全問題，難以實現(xiàn)工程質(zhì)量、工期、投資的控制；其次發(fā)生機構(gòu)重復(fù)設(shè)置問題，造成社會資源的重復(fù)配置，浪費了大量的人力、物力和財力。在這種情況下容易產(chǎn)生腐敗，發(fā)生“三超工程”、“釣魚工程”、“豆腐渣工程”、“腐敗窩工程”、“投資無底洞”等現(xiàn)象。
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365交通站365jt.com目前，不論是理論研究還是改革實踐，基本上都體現(xiàn)了這樣的共識：政府投資項目應(yīng)改變過去投、建、管、用不分，以臨時性、分散性、自營性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式，轉(zhuǎn)由專業(yè)性的管理機構(gòu)對政府投資項目實現(xiàn)相對集中的管理，實現(xiàn)投、建、管、用的分離。在經(jīng)營性項目中，由于實行了項目法人負責(zé)制，相對來講，對項目管理者有一定的監(jiān)督、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。而在非經(jīng)營性項目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。
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365交通站365jt.com今年3月建設(shè)部頒發(fā)的《2003年整頓和規(guī)范建筑市場秩序工作安排》中就要求：政府投資工程建設(shè)組織實施方式的改革試點，應(yīng)當(dāng)按照“建設(shè)、監(jiān)管、使用”分開、政事（企）分開和實施相對集中管理的原則，建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范和專業(yè)化管理、社會化運作的管理體制及運行機制；對于公益性（非經(jīng)營性）政府投資工程規(guī)模較大的地區(qū)，可研究設(shè)立相關(guān)機構(gòu)或者公司，代表政府統(tǒng)一組織實施政府投資工程的建設(shè)，經(jīng)竣工驗收后移交有關(guān)部門使用或管理；對于公益性（非經(jīng)營性）政府投資工程規(guī)模較小的地區(qū)，也可由政府通過招標(biāo)競爭的方式，擇優(yōu)選定工程項目管理公司或者工程總承包公司負責(zé)其建設(shè)組織實施；對于經(jīng)營性的政府投資工程，應(yīng)當(dāng)實行市場化和產(chǎn)業(yè)化的運作方式，由項目法人負責(zé)投融資、建設(shè)、資產(chǎn)經(jīng)營全過程管理。項目法人在工程建設(shè)實施階段可通過招標(biāo)競爭的方式，擇優(yōu)選定工程項目管理公司或者工程總承包公司組織建設(shè)實施，實行社會化、專業(yè)化管理。對于需要特許經(jīng)營的項目，應(yīng)公開向社會招標(biāo)選擇投資主體，鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟實體采取BOT等方式投資建設(shè)和經(jīng)營，也可采取政府資金和社會資本聯(lián)合投資建設(shè)和運營。
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365交通站365jt.com隨著改革的不斷深入，經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)營城市的理念已經(jīng)在各大城市逐步得到發(fā)展，為此，全國各地已經(jīng)出現(xiàn)了近兩百家城投公司，從它們的職能來看，主要就是解決城市經(jīng)營的資金融通、投入以及城市的基本建設(shè)。然而實際從操作來看，代表政府作為城市建設(shè)投資主體的城市建設(shè)投資公司，大部分僅擔(dān)當(dāng)“出納”角色，只負責(zé)籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建設(shè)管理，而具體的工程項目建設(shè)管理事務(wù)則是由建設(shè)部門從相關(guān)單位臨時抽調(diào)人員組成的各類臨時性質(zhì)的工程指揮部（項目部）組織實施，“管錢”與“管事”相分離，形成機制上的管理脫節(jié)，職責(zé)分割，城市建設(shè)管理責(zé)任難以落到實處。同時，工程指揮部往往不顧及城建資金的實力，一味追求大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)TRANBBS
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規(guī)劃變化常常，導(dǎo)致工程損失浪費頻頻，城市建設(shè)負債累累。并且項目建成后，指揮部撤銷，人員各自散去，致使建設(shè)資料和相關(guān)經(jīng)濟資料難以收集齊全，經(jīng)濟責(zé)任和質(zhì)量責(zé)任也無人承擔(dān)。而負責(zé)資金管理的城市建設(shè)投資公司則由于建設(shè)規(guī)模過大、資金調(diào)度困難，而苦不堪言，疲于奔命。雙方矛盾重重，互不買帳，這種不協(xié)調(diào)的配合不利于城市建設(shè)管理。
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365交通站365jt.com因此，對于非經(jīng)營性政府投資項目，也應(yīng)按照投、建、管、用分離的指導(dǎo)思路，以城建投資主體為項目業(yè)主和項目法人，參照經(jīng)營性投資項目的管理模式實行項目法人責(zé)任制，由項目法人負責(zé)項目工程建設(shè)管理，承擔(dān)工程建設(shè)的經(jīng)濟責(zé)任和質(zhì)量責(zé)任，分明職責(zé)，以提高建設(shè)管理效率，提高投資效益，通過新建的城投公司來實行項目法人責(zé)任制，對政府投資項目實施全面負責(zé)，與計劃主管部門和財政部門分工合作，在管理特點上突出“代建制”與“集中的專業(yè)化項目管理”，充分借助社會中介機構(gòu)的力量，來進一步完善和深化項目法人責(zé)任制。
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365交通站365jt.com政府投資項目應(yīng)該是由市場提供產(chǎn)品、政府提供服務(wù)，從而逐步走到符合市場經(jīng)濟大原則的城市建設(shè)市場模式的路子上去，才能逐漸走向良性循環(huán)。當(dāng)然，對于經(jīng)營性項目來說，通過各種新型的融資方式基本上已經(jīng)探索出了一套利用項目法人責(zé)任制來實現(xiàn)市場化運作的模式。那么，該如何利用項目法人責(zé)任制來實現(xiàn)非經(jīng)營性項目市場化運作呢？這是實踐中的一個難題，也是改革必須面對的問題。
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365交通站365jt.com當(dāng)然，將非經(jīng)營性政府投資項目實行項目法人責(zé)任制，將涉及到部門利益的調(diào)整，必將受到不少的阻撓，想一步到位是十分困難的。根據(jù)建設(shè)項目的建設(shè)程序和管理需要，一般可以把建設(shè)項目劃分為投資期、建設(shè)期和運營期三個時期。因此，為了少走彎路，根據(jù)建設(shè)項目程序，結(jié)合地方特點，我們的設(shè)想是在實行項目法人責(zé)任制的過程中要循序漸進，首先通過將項目法人責(zé)任制從項目投資法人責(zé)任制和項目建設(shè)法人責(zé)任制兩個方面來實行，從而逐步實現(xiàn)最終的項目法人責(zé)任制。
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365交通站365jt.com首先要說明的是，建設(shè)項目是指需要投入一定量的資本、實物資產(chǎn)，有預(yù)期的經(jīng)濟社會目標(biāo)，在一定約束條件下，經(jīng)過研究決策和實施（TRANBBS設(shè)計和TRANBBS施工建設(shè)等）等一系列程序，形成固定資產(chǎn)的一次性事業(yè)，是投資行為與建設(shè)行為相結(jié)合的投資項目。而投資項目，廣義的泛指在一定的約束下（如資金、TRANBBS技術(shù)、資源、時間、空間、政策等），投資主體為獲得未來預(yù)期效益，將貨幣資本或?qū)嵨镔Y本投入盈利性或非盈利性事業(yè)，從事生產(chǎn)或服務(wù)等經(jīng)濟活動，具有明確目標(biāo)要求的一次性事業(yè)；狹義的是指既有投資行為，又有建設(shè)行為的工程建設(shè)項目。因此，投資是項目建設(shè)的起點，沒有投資就沒有建設(shè)；反過來，沒有建設(shè)行為，投資的目的就不可能實現(xiàn)。建設(shè)的過程就是投資的目的實現(xiàn)的過程，是把投入的貨幣轉(zhuǎn)換成實物資產(chǎn)的過程。
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365交通站365jt.com可見，建設(shè)項目法人與項目建設(shè)法人是完全兩個不同的提法，建設(shè)項目法人是從整個建筑行業(yè)上來講的，是為了區(qū)分其他行業(yè)的項目法人而提出的概念。在建筑行業(yè)里，建設(shè)項目法人就可以簡稱為項目法人。而項目建設(shè)法人實質(zhì)上是指建設(shè)項目的建設(shè)法人，是指工程項目的建設(shè)施工過程中的組織法人，是建設(shè)項目法人的一個分支。其實，項目建設(shè)管理是建設(shè)項目管理中的一部分，而項目投資管理則是建設(shè)項目管理中的另一部分。為此我們將整個建設(shè)項目過程分成投資和建設(shè)兩個主要部分，從而通過實施項目投資法人責(zé)任制和項目建設(shè)法人責(zé)任制來實現(xiàn)政府投資項目投、建、管、用的分離和相對集中的管理模式。
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365交通站365jt.com對于城投公司來說，它作為政府投資項目的主要投融資主體，在投資上對政府負責(zé)，在使用上對使用方負責(zé)，從而實現(xiàn)自己的項目投資法人地位；對于建設(shè)單位來說，它作為項目的建設(shè)過程的實施管理者，對投資者負責(zé)資金使用安全問題，對使用者負責(zé)項目使用安全問題，從而實現(xiàn)自己的項目建設(shè)法人地位。另外，非經(jīng)營性項目的投資主體是政府，城投公司只是代表政府實行項目投資法人責(zé)任制；而建設(shè)單位可以由城投公司代替，還可以通過招投標(biāo)的方式選擇專業(yè)性的工程建設(shè)管理公司來負責(zé)項目建設(shè)全過程的組織管理工作，按照《公司法》規(guī)定不能是非經(jīng)營性政府投資項目的業(yè)主。一旦城投公司完全代替了建設(shè)單位的地位，那就將完全實現(xiàn)了非經(jīng)營性政府投資項目的項目法人責(zé)任制。
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365交通站365jt.com城投公司作為政府投資項目的投融資主體，必須按現(xiàn)代企業(yè)制度建立和運作，強化法人責(zé)任制，建立自我約束機制，確保投資的安全和效益。但是城投公司作為政府投資的代表，按照市場機制運行，其風(fēng)險最大，收益最小，不具備資金的自我積累的能力，因此其資金來源必須得到政府的充分保障。同時，為了保障城投公司能夠順利地對政府投資項目進行投融資，政府投資項目的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸城投公司所有，其使用權(quán)可移交給使用單位，從而減小項目投資法人的風(fēng)險，所以，政府投資項目竣工后，應(yīng)該由建設(shè)單位將產(chǎn)權(quán)移交給城投公司，城投公司按項目的性質(zhì)，或交付使用單位，或通過公開招標(biāo)選擇相應(yīng)的項目運營管理公司負責(zé)運營。
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