《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月1日起正式施行，“最低價(jià)中標(biāo)”的評(píng)標(biāo)原則，作為本法的核心，在招標(biāo)投標(biāo)中做出了明確的規(guī)定：投標(biāo)應(yīng)當(dāng)“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低；但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”（見(jiàn)《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十一條第二款）。“最低價(jià)中標(biāo)”這一政府管理部門(mén)一向不提倡甚至禁止的評(píng)標(biāo)方式終于在法律上明確了它的地位，對(duì)招投標(biāo)管理工作提出了新的挑戰(zhàn)。
一、實(shí)施背景
在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“最低價(jià)中標(biāo)”作為一種國(guó)際上通行的評(píng)標(biāo)方式，無(wú)論在國(guó)外的政府采購(gòu)還是工程建設(shè)招標(biāo)中均得到廣泛的運(yùn)用，成為一種國(guó)際慣例。在我國(guó)，由于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，具有強(qiáng)烈行政色彩的“預(yù)算定額”在工程建設(shè)領(lǐng)域一直起著舉足輕重的作用。然而，現(xiàn)行行政型的定額預(yù)算控制下的建筑產(chǎn)品定價(jià)既不反映價(jià)值，也不反映供求關(guān)系，使價(jià)格的調(diào)節(jié)供求職能，市場(chǎng)信號(hào)傳遞職能，價(jià)格核算職能都弱化或消失了。因此，現(xiàn)行建筑產(chǎn)品價(jià)格究竟是高還是低，爭(zhēng)論了許多年亦未解決問(wèn)題。從某些方面看似乎低了，人工定額預(yù)算定價(jià)只有22元，現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)每工已達(dá)3O元以上；從另一方面看，似乎又高得太多，在魯布革水電站引水工程國(guó)際招標(biāo)中，日本大成建設(shè)公司能夠以低于標(biāo)底43％的報(bào)價(jià)中標(biāo)，并且完成項(xiàng)目后還有贏利，令許多人感到不可思議。所以，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)應(yīng)是十分充分、嚴(yán)峻的，必須使行政型定價(jià)向市場(chǎng)形成型價(jià)格方向轉(zhuǎn)變，使價(jià)格隨行就市，通過(guò)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)使建設(shè)方獲得較好的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)促使施工企業(yè)的全面進(jìn)步。政府只是利用經(jīng)濟(jì)辦法進(jìn)行宏觀調(diào)控，將國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的勞動(dòng)生產(chǎn)水平、供求關(guān)系、產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)效益等作為價(jià)格形成的綜合參數(shù)進(jìn)行調(diào)控。
目前，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制漸趨消亡，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷建立和完善，政府對(duì)建設(shè)工程的定價(jià)也逐步從預(yù)算定額決定形式向“控制量、指導(dǎo)價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)費(fèi)”方向轉(zhuǎn)變，競(jìng)爭(zhēng)在建筑工程承發(fā)包交易中起著越來(lái)越重要的作用，并且越來(lái)越激烈與殘酷，這就為“最低價(jià)中標(biāo)”的實(shí)施奠定了良好的基礎(chǔ)，實(shí)施“最低價(jià)中標(biāo)”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。
二、實(shí)施情況
本著積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，我們?cè)诮ㄔO(shè)單位的理解與配合下，在各種類(lèi)型的工程招投標(biāo)工作中，積極推進(jìn)“最低價(jià)中標(biāo)”的評(píng)標(biāo)方式，在不斷地探索與嘗試中，取得了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
其主要做法：
建設(shè)工程招標(biāo)項(xiàng)目不再?gòu)?qiáng)制設(shè)立標(biāo)底，由市場(chǎng)決定工程造價(jià)，改變過(guò)去依據(jù)預(yù)算定額進(jìn)行定價(jià)，為由投標(biāo)單位按照自身技術(shù)管理水平自行定價(jià)、自主報(bào)價(jià)。在公開(kāi)、公正、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下，工程經(jīng)濟(jì)標(biāo)由經(jīng)濟(jì)類(lèi)專(zhuān)家評(píng)審，建設(shè)單位從建設(shè)工程評(píng)委專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)抽取專(zhuān)家評(píng)標(biāo)，最終科學(xué)合理地確定工程不低于成本的最低報(bào)價(jià)。
為保證“最低價(jià)中標(biāo)”的順利實(shí)施，本市招標(biāo)辦在各個(gè)方面都采取了有力的措施。首先迅速建立起經(jīng)濟(jì)類(lèi)專(zhuān)家評(píng)委庫(kù)，從造價(jià)咨詢(xún)部門(mén)、大專(zhuān)院校、國(guó)有大中型施工企業(yè)等單位聘請(qǐng)了數(shù)十位高級(jí)經(jīng)濟(jì)師、高級(jí)審計(jì)師、注冊(cè)造價(jià)師等專(zhuān)家作為評(píng)委，他們政治思想過(guò)硬、業(yè)務(wù)精通，為評(píng)標(biāo)工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；其次，為防止發(fā)生因施工圖紙深度不夠、交代不清而引起的報(bào)價(jià)誤算、漏項(xiàng)等不反映真實(shí)報(bào)價(jià)的情況，所有工程一律采用實(shí)物工程量清單招標(biāo)的方式，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便于評(píng)審；第三，在招標(biāo)文件中，明確要求投標(biāo)單位詳細(xì)注明優(yōu)惠讓利或降低成本的理由及措施，不得對(duì)報(bào)價(jià)不明不白地“砍一刀”；第四，為防止投標(biāo)單位哄抬報(bào)價(jià)、保障建設(shè)單位的利益，對(duì)于最低中標(biāo)價(jià)仍然高于標(biāo)底的，允許招標(biāo)單位重新招標(biāo)或?qū)ν稑?biāo)單位依次議標(biāo)；第五，中標(biāo)單位在與建設(shè)單位簽定合同前，須提供合同價(jià)5％一10％的銀行履約保函，且隨著中標(biāo)價(jià)與標(biāo)底相差幅度的增加，保函額度亦隨之加大。
三、存在問(wèn)題及分析
一、招標(biāo)管理部門(mén)必須加大宣傳力度，促進(jìn)招投標(biāo)雙方轉(zhuǎn)變思想觀念，理解和適應(yīng)“最低價(jià)中標(biāo)”這種先進(jìn)、科學(xué)的評(píng)標(biāo)方式。
正如所有的新事物必將經(jīng)過(guò)一個(gè)認(rèn)識(shí)一了解一接受的過(guò)程一樣，“最低價(jià)中標(biāo)”實(shí)施也并非一帆風(fēng)順，也遇到了來(lái)自各方面的阻力，推行過(guò)程中，許多建設(shè)單位和幾乎所有的施工單位對(duì)“最低價(jià)中標(biāo)”持有的抵觸情緒。建設(shè)單位是怕“便宜無(wú)好貨”，尤其是一些學(xué)校、醫(yī)院、企事業(yè)單位，由于工程管理人才缺乏造成施工管理力量薄弱，怕對(duì)施工單位低價(jià)中標(biāo)后而偷工減料、粗制濫造等惡劣行為無(wú)法進(jìn)行有力的監(jiān)督與制約。此外，作為政績(jī)的體現(xiàn)，建設(shè)單位負(fù)責(zé)人更重視質(zhì)量與工期，節(jié)省投資不被重視，而一旦因低價(jià)引起質(zhì)量、安全事故，則難以推脫責(zé)任；施工企業(yè)在招投標(biāo)中長(zhǎng)期受到政府管理部門(mén)的保護(hù)，已經(jīng)習(xí)慣“標(biāo)底正5負(fù)7外廢標(biāo)、評(píng)標(biāo)標(biāo)底價(jià)95％－98％中標(biāo)”等限制競(jìng)爭(zhēng)的評(píng)標(biāo)方式，對(duì)“最低價(jià)中標(biāo)”這種所為把他們“逼上絕路”的評(píng)標(biāo)方式不能接受。另外，很多施工企業(yè)管理水平不高，平時(shí)疏于資料的積累，沒(méi)有建立內(nèi)部定額，因此無(wú)法準(zhǔn)確了解企業(yè)的成本，投標(biāo)報(bào)價(jià)變成無(wú)的放矢。
二、為充分發(fā)揮“最低價(jià)中標(biāo)”評(píng)標(biāo)方式的優(yōu)勢(shì)，使招投標(biāo)達(dá)到令人滿意的效果，建筑市場(chǎng)中充分競(jìng)爭(zhēng)條件的存在是非常關(guān)鍵和必要的。
招投標(biāo)的本質(zhì)就是“競(jìng)爭(zhēng)”，最低價(jià)中標(biāo)中，只有投標(biāo)單位足夠多，競(jìng)爭(zhēng)足夠充分，才能顯現(xiàn)工程在市場(chǎng)中的真正價(jià)值，才能發(fā)揮最低價(jià)中標(biāo)的優(yōu)勢(shì)。反之，競(jìng)爭(zhēng)不充分，極易引起投標(biāo)單位之間的聯(lián)合，從而哄抬報(bào)價(jià)，造成中標(biāo)價(jià)居高不下，與預(yù)算價(jià)、標(biāo)底價(jià)相差無(wú)幾甚至超出，“低價(jià)不低”，建設(shè)單位的利益受到損害。
三、目前實(shí)施“最低價(jià)中標(biāo)”過(guò)程中存在的最主要問(wèn)題、也是應(yīng)重點(diǎn)研究并花大力氣解決的問(wèn)題仍然是不計(jì)成本的低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。
《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定，中標(biāo)價(jià)不得低于成本。此處所指的成本，是投標(biāo)人自己的個(gè)別成本，而不是社會(huì)平均成本。如果投標(biāo)人的價(jià)格低于自己的個(gè)別成本，則意味著投標(biāo)人取得合同后，可能為了節(jié)省開(kāi)支、避免虧損而想方設(shè)法偷工減料、粗制濫造，給招標(biāo)人造成難以挽回的損失；如果投標(biāo)人以排擠其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的，待取得合同后以其他方式追求投資的增加，而以低于個(gè)別成本的價(jià)格投標(biāo)，則構(gòu)成低價(jià)傾銷(xiāo)的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，違反《價(jià)格法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的有關(guān)規(guī)定。
究其原因，此種不計(jì)經(jīng)營(yíng)得失、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格格不入的惡性競(jìng)爭(zhēng)行為的產(chǎn)生，與目前建筑企業(yè)和建設(shè)體制改革滯后有很大關(guān)系。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)建筑業(yè)中完成企業(yè)改制的只有30％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)77％的國(guó)企改制率，這種狀況帶來(lái)的嚴(yán)重情況是：
首先，國(guó)有建筑企業(yè)與其他國(guó)有經(jīng)濟(jì)相比，承攬的社會(huì)職能較重，企業(yè)負(fù)責(zé)人在權(quán)衡低價(jià)攬活帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和無(wú)活可干受到來(lái)自職工、職工家庭、上級(jí)部門(mén)等社會(huì)方方面面的壓力時(shí)，往往首選前者，“沒(méi)活干等死，有活于找死”，正是這部分施工企業(yè)無(wú)奈心態(tài)的真實(shí)寫(xiě)照。
其次，目前大多數(shù)國(guó)有建筑企業(yè)還沒(méi)有建立真正的適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的運(yùn)行機(jī)制，也沒(méi)有建立完善的利益分配機(jī)制，加上對(duì)企業(yè)的考核依然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期重產(chǎn)值、輕效益的觀念，致使一些企業(yè)不計(jì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)自行壓價(jià)。
第三，行政改革的滯后還導(dǎo)致企業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡，劣者不死，優(yōu)者難活，隊(duì)伍膨脹，致使市場(chǎng)環(huán)境惡化，不合理低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)則成為必然；
第四，企業(yè)在低價(jià)爭(zhēng)得項(xiàng)目后，如因?yàn)橘Y金缺乏而停工，雖然可能受到合同的制約，但這類(lèi)制約的操作難度也不小。因?yàn)槟壳敖ㄔO(shè)項(xiàng)目投資的70％來(lái)自于政府，如果業(yè)主真想對(duì)此采取措施也往往會(huì)受到許多來(lái)自政府、行業(yè)等方面的壓力，因此，通常業(yè)主會(huì)采取變相追加投資的辦法，如設(shè)支高額安全質(zhì)量獎(jiǎng)、工期進(jìn)度獎(jiǎng)等等，以使工程得以完成，這在無(wú)形中淡化了企業(yè)對(duì)“低價(jià)競(jìng)標(biāo)”的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)而盲目低價(jià)競(jìng)標(biāo)。
四、解決辦法及發(fā)展趨勢(shì)
《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實(shí)施，為建筑市場(chǎng)承發(fā)包交易行為確定了發(fā)展趨勢(shì)，招投標(biāo)法作為建筑大法，建筑市場(chǎng)各方主體都必然嚴(yán)格、自覺(jué)地遵守。目前建筑市場(chǎng)的現(xiàn)狀與招投標(biāo)法的要求有差距，各方都必須按照招投標(biāo)法的要求，為縮短這個(gè)差距做出努力。
一、政府部門(mén)必須改變現(xiàn)行的政企不分、政資不分的行政體制
目前，企業(yè)缺乏自主權(quán)，大而全、小而全的大鍋飯?bào)w制依然普遍存在，必須迅速按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則將政企分開(kāi)，轉(zhuǎn)換政府職能，應(yīng)積極引導(dǎo)建筑企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制實(shí)行規(guī)范的公司制改造，完善市場(chǎng)體系，健全法制，把企業(yè)推向市場(chǎng)，使其在競(jìng)爭(zhēng)的海洋中學(xué)會(huì)生存，不斷增強(qiáng)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的活力。
建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同地方財(cái)政部門(mén)共同采取措施，如企業(yè)和財(cái)政共同出資，有步驟地將企業(yè)辦社會(huì)的職能轉(zhuǎn)移給地方，逐步減輕企業(yè)辦社會(huì)的負(fù)擔(dān)。盡快完善醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障機(jī)制，保證優(yōu)勢(shì)企業(yè)輕裝上陣。
二、建設(shè)行政主管部門(mén)必須加大規(guī)范建設(shè)市場(chǎng)的力度，確保公開(kāi)、有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境
近些年，建筑工程交易有形市場(chǎng)在全國(guó)各地相繼建立，為建筑工程承發(fā)包交易做到透明、公開(kāi)、杜絕腐敗提供了有力的保證。在此基礎(chǔ)上，還必須進(jìn)一步加強(qiáng)有形市場(chǎng)的建設(shè)，強(qiáng)化管理功能，如應(yīng)盡快完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、剔除差、亂、散的劣質(zhì)施工隊(duì)伍，引進(jìn)強(qiáng)、硬、嚴(yán)的優(yōu)秀施工企業(yè)，凈化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，才能有效防止惡性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)生，確保規(guī)范有序、公平、公正的建筑市場(chǎng)環(huán)境。
其次，應(yīng)大力培育、發(fā)展社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，如招投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、工程造價(jià)咨詢(xún)公司等，以適應(yīng)建筑市場(chǎng)新時(shí)期發(fā)展的需要。與分布于各行各業(yè)的建設(shè)單位不同，招投標(biāo)代理、工程造價(jià)咨詢(xún)等公司專(zhuān)業(yè)從事工程造價(jià)工作，業(yè)務(wù)熟練、人才豐富，對(duì)建筑市場(chǎng)中材料、人工管理、政策法規(guī)等方面情況更為熟悉，有利于工程招投標(biāo)質(zhì)量的提高。
第三、對(duì)于最低價(jià)中標(biāo)順利實(shí)施來(lái)說(shuō)，履約擔(dān)保制度是一項(xiàng)不可缺少的、強(qiáng)有力的保障。若由于低價(jià)引起質(zhì)量故事、工期延誤等問(wèn)題，履約擔(dān)保可最大限度地挽回建設(shè)單位的損失。可是目前的履約擔(dān)保（銀行保函）因?yàn)槭掷m(xù)的繁雜、法制的不健全，極少能發(fā)揮作用，對(duì)施工單位的威懾力、警示力也大大降低。因此應(yīng)大力推進(jìn)履約擔(dān)保制度的建立與完善，使履約擔(dān)保真正發(fā)揮它應(yīng)有的作用。
三、面對(duì)建筑業(yè)的飛速發(fā)展，在加大規(guī)范市場(chǎng)力度的同時(shí)，加快建筑行業(yè)和建筑企業(yè)改革的步伐，是非常緊要和迫切的。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府對(duì)企業(yè)的保護(hù)措施將隨之不斷減少，地方保護(hù)、部門(mén)保護(hù)都將弱化和取消，所有企業(yè)都將基本上處于平等競(jìng)爭(zhēng)地位，面臨殘酷的競(jìng)爭(zhēng)局面，任何建筑企業(yè)稍有懈怠就很可能被淘汰出局。作為施工企業(yè)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的重要內(nèi)容，必須突出搞好管理體制改革，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理制度和機(jī)制創(chuàng)新。尤其是企業(yè)集團(tuán)更要減少管理層次，強(qiáng)化管理，減員增效，降低成本，改善企業(yè)工藝和技術(shù)裝備水平，提高工人技術(shù)熟練程度，提高競(jìng)爭(zhēng)能力。
其次，在建立現(xiàn)代企業(yè)制度過(guò)程中，更大力實(shí)施資產(chǎn)重組和資本運(yùn)營(yíng)，盤(pán)活存量、用活增量、擴(kuò)大變量，使企業(yè)資產(chǎn)發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)效益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，始終保持優(yōu)勢(shì)地位。
第三，當(dāng)務(wù)之急，施工企業(yè)要在國(guó)家定額指導(dǎo)下做好制定本企業(yè)報(bào)價(jià)定額的工作，做好企業(yè)個(gè)體成本的測(cè)定，以適應(yīng)投標(biāo)報(bào)價(jià)的需要，增強(qiáng)自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，知己知彼，才能百戰(zhàn)不殆。
總之，在鄧小平同志“建設(shè)有中國(guó)特色的社會(huì)主義”理論的指引下，經(jīng)濟(jì)體制改革將不斷深人，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，各項(xiàng)配套法規(guī)日益健全，“最低價(jià)中標(biāo)”的評(píng)標(biāo)方式，必將以其科學(xué)性、先進(jìn)性和旺盛的生命力全面進(jìn)入建設(shè)工程承發(fā)包交易領(lǐng)域，建筑市場(chǎng)各方主體必須為此做好充分準(zhǔn)備。
[供稿：南京市招標(biāo)辦]
