0 前 言
1988年10月，我國首條高速公路（滬嘉高速）建成通車，從此中國的公路建設(shè)事業(yè)進(jìn)入了一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，我國高速公路通車總里程已躍居世界第二。我省的高速公路建設(shè)去年底突破了1000km，并提出了本屆政府任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)通車?yán)锍?000km的建設(shè)目標(biāo)。在我們?yōu)楣方ㄔO(shè)成就而自豪、為公路建設(shè)目標(biāo)而振奮時(shí)，一個(gè)無法回避的問題擺在了我們面前，這就是“如何以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，進(jìn)行公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制改革，以適應(yīng)公路交通大發(fā)展”？
改革開放20多年來，公路建設(shè)項(xiàng)目的管理體制進(jìn)行了深刻的變化，項(xiàng)目管理方式也有了一些變化。但是就總體而言，公路建設(shè)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還不相適應(yīng)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的投、建、管、用四位一體的管理體制已無法與國際接軌。隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革、投資主體多元化的變革、政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)需求的進(jìn)步和國際競爭等各方面的壓力，公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制面臨迫切需要改革的呼聲。經(jīng)過理論研究和實(shí)踐證明，代建制是公路建設(shè)項(xiàng)目投融資體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的一種項(xiàng)目管理體制創(chuàng)新，是公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制與國際接軌的體現(xiàn)。實(shí)施項(xiàng)目代建制，可以改變以往公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制所存在的弊端，使公路建設(shè)項(xiàng)目管理從傳統(tǒng)的自營式管理走向社會(huì)化、專業(yè)化的市場運(yùn)作。
1 公路建設(shè)項(xiàng)目管理的發(fā)展歷程
我國對項(xiàng)目管理系統(tǒng)研究和行業(yè)實(shí)踐起步較晚，真正稱得上項(xiàng)目管理的開始應(yīng)該是1984年利用世行貸款的項(xiàng)目——魯布革水電站。首次按國際規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)，實(shí)行項(xiàng)目管理，縮短了工期，降低了造價(jià)，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)效益。此后，公路建設(shè)項(xiàng)目也相繼實(shí)行項(xiàng)目管理體制，包括項(xiàng)目資本金制度、項(xiàng)目法人制、合同管理制、工程監(jiān)理制和招標(biāo)投標(biāo)制等。特別是在2000年正式實(shí)施的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《公路法》，涉及了項(xiàng)目管理的諸多方面，為我國公路建設(shè)項(xiàng)目管理的健康發(fā)展提供了法律保障。
我省在80年代未的首條利用世行貸款公路項(xiàng)目（南九公路）中，首次按國際通用的FIDIC條款模式實(shí)行項(xiàng)目管理，并逐步形成了業(yè)主、監(jiān)理工程師和承包商的三角關(guān)系和各自的責(zé)、權(quán)、利。為進(jìn)一步深化項(xiàng)目管理機(jī)制的改革，分別在1995年、1996年開工的南昌新八一大橋、昌北機(jī)場高速公路中首次采用“行政指揮+FIDIC條款+責(zé)任管理承包”模式和“設(shè)計(jì)施工總承包管理”模式，這兩種項(xiàng)目管理模式在各項(xiàng)目實(shí)施中都取得了非常成功。但長期以來，公路建設(shè)項(xiàng)目由國家投入資本金，依靠行政權(quán)力和路產(chǎn)質(zhì)押等籌集建設(shè)資金，行業(yè)主管部門或其授權(quán)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)組織建設(shè)和管理，造成項(xiàng)目投資、建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)、監(jiān)督職能不分的管理現(xiàn)象。
進(jìn)入新世紀(jì)，隨著國家“四制”的實(shí)施，公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了以項(xiàng)目法人為主體的工程項(xiàng)目管理體制。由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、前期籌備、建設(shè)管理和投入運(yùn)營管理等工作，實(shí)現(xiàn)了建管結(jié)合、貸還結(jié)合，從而把自營制下分離的建設(shè)與運(yùn)營的完整經(jīng)濟(jì)周期以市場經(jīng)濟(jì)的形式，由項(xiàng)目法人整合起來，使公路建設(shè)項(xiàng)目管理向前邁進(jìn)了一大步。
2 公路交通大發(fā)展呼喚管理體制創(chuàng)新
隨著公路交通建設(shè)的大發(fā)展，公路項(xiàng)目建設(shè)的難度越來越大，工程內(nèi)容越來越復(fù)雜，建設(shè)要求越來越高，涉及的方面越來越廣。傳統(tǒng)的以工程建設(shè)單位為主體的工程項(xiàng)目管理體制日益顯示出其的不足。由于項(xiàng)目管理隊(duì)伍是臨時(shí)組建和非專業(yè)化的，所以缺乏項(xiàng)目管理的專門人才和經(jīng)驗(yàn)，缺乏項(xiàng)目管理的程序和方法，因此難免存在管理不善現(xiàn)象，如各主要環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)、施工、物資供應(yīng)之間互相分割與脫節(jié)，工程建設(shè)周期長，工作效率不高，投資效益低下等缺點(diǎn)；由于它是非專營的，往往在項(xiàng)目建成后即撤消或轉(zhuǎn)業(yè)，所以積累了經(jīng)驗(yàn)或有過的教訓(xùn)也不能作為以后項(xiàng)目的借鑒；在管理中存在著政府管理與投資主體、建設(shè)單位三者之間職責(zé)不清，尤其是政府部門直接管理的傾向嚴(yán)重；政府所屬的投資公司尚未確立業(yè)主意識(shí)，不真正行使當(dāng)家理財(cái)和監(jiān)督管理職能；建設(shè)單位之間缺乏競爭，只求建成、不計(jì)成本和效益，甚至“敞開口袋花錢”。這些問題使得項(xiàng)目投資效益無法實(shí)現(xiàn)最大化，業(yè)主的主體責(zé)任無法體現(xiàn)、工程建設(shè)水平難以進(jìn)一步提高。
推行項(xiàng)目法人責(zé)任制后，較好適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但目前各項(xiàng)目法人既是項(xiàng)目的投資主體，又是項(xiàng)目的管理主體，管理者往往把工程項(xiàng)目管理視作行政管理或一般企業(yè)管理，采用行政管理手段或一般企業(yè)管理的方法去管理項(xiàng)目。因項(xiàng)目法人自行組建項(xiàng)目辦的臨時(shí)性、非專業(yè)化和非專營性，造成了項(xiàng)目建設(shè)的巨大浪費(fèi)和損失。建、管、用不分，使用單位充當(dāng)業(yè)主，本身就有投資擴(kuò)張的沖動(dòng)，從而導(dǎo)致投資失控。究其根本是因?yàn)轫?xiàng)目法人花的是國家錢，而不是自己的錢。這一點(diǎn)與傳統(tǒng)體制下大家只管花錢不講投資效益的情況并無本質(zhì)差別。
目前，我國實(shí)施積極的財(cái)政政策，公路建設(shè)投資規(guī)模空前巨大。針對公路建設(shè)管理中存在的問題，國家有關(guān)部委及地方政府都在項(xiàng)目管理體制方面進(jìn)行了深入研究，如我省實(shí)施的“項(xiàng)目管理責(zé)任承包”和“設(shè)計(jì)施工總承包”等對公路建設(shè)項(xiàng)目的管理方式進(jìn)行了大膽的改革實(shí)踐，并開展了《公路項(xiàng)目業(yè)主委托管理的思路與對策》等的軟課題研究。不論是理論研究還是改革實(shí)踐，基本上都體現(xiàn)了這樣的共識(shí)，即公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)改變過去投、建、管、用不分和臨時(shí)性、分散性、自營性為基本特征的小生產(chǎn)式的管理方式，由專業(yè)性的管理機(jī)構(gòu)對工程實(shí)現(xiàn)相對集中的管理，實(shí)現(xiàn)投、建、管、用的分離。另外，隨著公路建設(shè)項(xiàng)目投資主體日趨多元化和加入WTO，投資主體的改變必然帶動(dòng)管理體制的變革。因此，加快公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制改革以適應(yīng)公路交通大發(fā)展已迫在眉睫。
3 公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制改革的思考
隨著我國投資建設(shè)體制的改革、社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，如何加快公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制創(chuàng)新以適應(yīng)公路交通大發(fā)展的形勢是當(dāng)前迫切需要研討的課題。通過調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)采用項(xiàng)目代建制，用“建”、“管”分離和專業(yè)化的原則，確立建設(shè)工程的投資主體，組建項(xiàng)目管理公司，代替政府直接管理建設(shè)項(xiàng)目，是目前公路建設(shè)項(xiàng)目管理體制的一種創(chuàng)新。
3.1項(xiàng)目代建模式
代建制是指政府通過選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)，有關(guān)行政部門對實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目審批程序不變。項(xiàng)目代建制與前述的“項(xiàng)目管理責(zé)任承包”和“設(shè)計(jì)施工總承包”制有突出的區(qū)別，主要表現(xiàn)為代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的法人地位，擁有法人的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。目前項(xiàng)目代建模式主要有以下三種：
3.1.1模式1 委托政府組織代建（項(xiàng)目法人公司+政府代建單位）。該模式一般由項(xiàng)目法人公司委托政府組建單位或直接委托政府下屬的專業(yè)單位作為項(xiàng)目的代建單位，其特點(diǎn)是法人公司只配備少數(shù)人員、設(shè)置簡單的機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)融資、決策等工作；而要求代建單位配備強(qiáng)大的技術(shù)、項(xiàng)目管理人員，設(shè)置完善的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，提供全過程、全方位的工程建設(shè)管理。這些代建單位并非政府本身，但和政府有一定的關(guān)系。這是一種介于政府管理和純商業(yè)化管理之間的模式。
3.1.2模式2 委托公司組織代建（項(xiàng)目法人公司+代建公司）。該模式一般由項(xiàng)目法人公司直接委托有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)化工程管理公司作為代建單位，法人公司和代建單位之間是一種純粹的商業(yè)關(guān)系，代建單位在業(yè)主的授權(quán)下，利用其在建設(shè)管理方面的經(jīng)驗(yàn)提供專業(yè)服務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和獲得相應(yīng)的報(bào)酬。
3.1.3模式3 代建總承包（項(xiàng)目法人公司+總承包公司）。該模式一般由法人公司委托專業(yè)公司全面的總承包，由其全面組織進(jìn)行項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、政策處理等方面的“一條龍”服務(wù)，這種模式在國外先進(jìn)發(fā)達(dá)國家普遍使用，其最大的優(yōu)點(diǎn)就是使業(yè)主最大限度地減少了許多設(shè)計(jì)、施工、支付、管理等方面之間的協(xié)調(diào)及工作環(huán)節(jié)。
3.2項(xiàng)目代建模式與單位的選擇
根據(jù)公路建設(shè)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和要求，以及市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的逐步深入和思想認(rèn)識(shí)程度的不斷提高，項(xiàng)目代建制的模式也應(yīng)循序漸進(jìn)、逐步到位。結(jié)合我省的實(shí)際情況，當(dāng)前可采用以政府組建單位或其下屬單位為代建方的代建制模式，即“小法人公司、大代建單位”的建設(shè)管理模式作為公路建設(shè)項(xiàng)目管理的主要實(shí)施模式，因?yàn)槠涓艹浞职l(fā)揮政治優(yōu)勢，調(diào)動(dòng)一切積極因素做好項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作；有利于加強(qiáng)橫向部門的溝通和協(xié)調(diào)；有利于糾紛和矛盾的順利解決等優(yōu)勢。當(dāng)然，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善和發(fā)展，以及政府職能轉(zhuǎn)變及淡化、機(jī)構(gòu)改革工作的深入，代建制實(shí)施模式的主導(dǎo)地位逐步由“模式1”轉(zhuǎn)為“模式2”、再由“模式2”轉(zhuǎn)為“模式3”將成為一種必然。
代建單位的選擇方式主要有公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)和直接委托三種。從當(dāng)前的市場條件、改革形勢和實(shí)踐來看，現(xiàn)階段可采用直接委托的方式選擇代建單位。因?yàn)楫?dāng)前市場不成熟、行業(yè)也不具備規(guī)模和被社會(huì)完全接受，業(yè)主的顧慮不可能完全消除，加上沒有招標(biāo)的相關(guān)范本和政策法規(guī)的配套，業(yè)主只能根據(jù)對相關(guān)單位的了解和熟悉來選擇決定。隨著國家投資體制改革的深入，國家將逐步規(guī)范項(xiàng)目管理市場，完善法律、法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制，加之項(xiàng)目代建隊(duì)伍初具規(guī)模，代建單位的選擇必將逐步轉(zhuǎn)變成以招標(biāo)為主的選擇方式。
3.3項(xiàng)目代建方式的選擇
在具體實(shí)施過程中，根據(jù)項(xiàng)目代建的范圍和代建單位的介入階段，主要有全過程代建和兩階段代建兩種方式。
全過程代建是從項(xiàng)目批復(fù)立項(xiàng)至保修期結(jié)束，即在項(xiàng)目建議書批復(fù)后，由代建單位提出項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或評估論證，選擇設(shè)計(jì)單位，開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)咨詢，取得項(xiàng)目規(guī)劃許可和土地使用證，協(xié)助辦理開工報(bào)備及征拆等工作，選擇施工及監(jiān)理單位，履行施工組織管理、如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，并負(fù)責(zé)保障項(xiàng)目保修期內(nèi)的正常使用。該種代建方式突出了代建單位的地位和作用；簡化了各方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，有利于代建單位統(tǒng)籌規(guī)劃、提高管理水平，便于追溯違約責(zé)任。但該方式要求代建單位的專業(yè)水平和技術(shù)管理水平較高，而目前國內(nèi)此類專業(yè)的全過程代建單位極少，另外建設(shè)投資在項(xiàng)目建設(shè)的階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建單位負(fù)責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對缺陷。
兩階段代建主要將代建工作分前期和實(shí)施期兩個(gè)階段。前期代建主要是在項(xiàng)目建議書批復(fù)后，由代建單位協(xié)助編制工可，完成評估論證，選擇設(shè)計(jì)單位，開展項(xiàng)目設(shè)計(jì)咨詢，取得項(xiàng)目規(guī)劃許可和土地使用證，協(xié)助辦理征拆等前期工作。實(shí)施期代建主是在項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批復(fù)后，根據(jù)初步設(shè)計(jì)確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)模、投資概算簽訂代建合同，負(fù)責(zé)辦理開工手續(xù)，選擇施工及監(jiān)理單位，履行施工組織管理、如期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，并負(fù)責(zé)保障項(xiàng)目保修期內(nèi)的正常使用。該種代建模式由于建設(shè)第一階段的工作，使代建的內(nèi)容明確；能更好地提高投資項(xiàng)目管理水平和投資效益；強(qiáng)化了投資人的地位和作用，監(jiān)管能力強(qiáng)；專業(yè)化管理程度較全過程代建方式相對較高，如組織管理能力；有利于加快建設(shè)進(jìn)度，保證工程質(zhì)量。但該方式需要投資人協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，相互之間的銜接水平較重要。
從目前公路建設(shè)項(xiàng)目的管理體制和代建單位的綜合實(shí)力來看，當(dāng)前公路建設(shè)項(xiàng)目可采用兩階段代建方式或分兩階段委托。但從長遠(yuǎn)來看，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、體制完善和投資主體變化，尊重公路建設(shè)的規(guī)律，便于統(tǒng)籌規(guī)劃，充分發(fā)揮代建管理作用，項(xiàng)目代建方式必將走向全過程代建。
3.4項(xiàng)目代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)
項(xiàng)目代建費(fèi)包括代建單位在項(xiàng)目前期、建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施、驗(yàn)收及保修階段發(fā)生的成本、應(yīng)繳的稅費(fèi)和合理的利潤。項(xiàng)目代建費(fèi)宜依據(jù)工作內(nèi)容、難度和承擔(dān)的責(zé)任，在政府指導(dǎo)價(jià)的引導(dǎo)下由市場主體確定，而不宜直接套用項(xiàng)目概算中的“建設(shè)單位管理費(fèi)”。因?yàn)榻ㄔO(shè)單位管理費(fèi)是階段性費(fèi)用，不包含從項(xiàng)目立項(xiàng)起至開工之日的前期工作管理費(fèi)用；建設(shè)單位管理費(fèi)是局部性費(fèi)用，不包含在原單位發(fā)工資的工作人員工資、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。因此，建設(shè)單位管理費(fèi)是項(xiàng)目代建費(fèi)的一個(gè)組成部分，而不全部。
項(xiàng)目代建費(fèi)的取費(fèi)方式主要有成本加獎(jiǎng)酬和工程造價(jià)百分比法。成本加獎(jiǎng)酬即經(jīng)過協(xié)商，共同對擬代建的項(xiàng)目實(shí)施代建所需成本進(jìn)行估算，確定代建單位所需的代建成本，在此基礎(chǔ)上根據(jù)雙方確定的項(xiàng)目目標(biāo)和投資控制基準(zhǔn)數(shù)，在項(xiàng)目實(shí)施完成后，對投資節(jié)余部分按一定比例提成給代建單位，作為對代建單位額外的獎(jiǎng)酬。該方法有利充分發(fā)揮代建單位的積極性和管理水平，提高項(xiàng)目投資效益。工程造價(jià)百分比法是根據(jù)工程項(xiàng)目建設(shè)總投資的某個(gè)百分比來計(jì)算管理費(fèi)用。
結(jié)合目前公路建設(shè)項(xiàng)目的管理模式和項(xiàng)目委托管理的實(shí)踐情況來，當(dāng)前公路建設(shè)項(xiàng)目代建費(fèi)可按成本加獎(jiǎng)酬方式確定。代建成本結(jié)合我省南昌八一大橋、昌樟和昌北機(jī)場高速公路委托管理的實(shí)施情況來看，建議取工程造價(jià)0.8%-2%之間比較合適，具體視項(xiàng)目的規(guī)模和難易程度而定，獎(jiǎng)酬可按投資節(jié)余的20%-50%之間考慮。若按工程造價(jià)百分比法建議在1%-3%之間比較合適。
