摘 要：BOT是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和成套設(shè)備引進等項目的融資、經(jīng)營、管理的方式。本文從公路BOT項目中政府地位和責(zé)任的角度，闡述政府處于立項決策者、特許授權(quán)者、最終所有者和用戶代表者的地位，承擔(dān)著特許的授予、用地政策、信貸財政支持、匯率利率支持、稅收優(yōu)惠、后勤服務(wù)、沿線服務(wù)設(shè)施開發(fā)、最低收入擔(dān)保、競爭保護、不可抗拒力的責(zé)任，并在應(yīng)用BOT機制的辦事機構(gòu)、政策措施、監(jiān)控體系、外部環(huán)境方面提出建議。
關(guān)鍵詞：公路 BOT 政府 地位 責(zé)任
BOT(BuildOperateTransfer)即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓，是80年代中期興起的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和成套設(shè)備引進等項目的融資、經(jīng)營、管理的方式，適用于投資高、建設(shè)周期長、風(fēng)險波動性大的基礎(chǔ)建設(shè)項目。1994年來，為解決公路交通“瓶頸”制約的問題，我國在京通公路、廣深珠高速公路等項目中引入BOT機制，籌集了大量的工程建設(shè)資金，促進了公路事業(yè)的快速發(fā)展。江蘇省政府1997年在《關(guān)于積極合理有效利用外資的若干政策意見》(以下簡稱《蘇政發(fā)?1997?99號文件》)中指出：“引進海外基金和BOT融資……也是應(yīng)該積極嘗試和大力發(fā)展的利用外資形式。”
政府在BOT項目中既是興建公路項目的決策者，又是廣大用戶的代表者和最終購買者，承擔(dān)著重大的責(zé)任，發(fā)揮著重要的作用。政府是簽訂項目合同的一方，與公路經(jīng)營企業(yè)、資金借貸銀行等有著復(fù)雜的關(guān)系，擔(dān)負著與其權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。
1 公路BOT項目中政府的地位
BOT項目中政府所處的重要地位決定了其對公路經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任。具體來說，政府處于以下幾種地位：?
1.1 政府是BOT項目的立項決策者
公路是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，具有社會公益性的特征。《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)第一章第四條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取有力措施，扶持、促進公路建設(shè)。公路建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。”各級政府交通主管部門根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要，按照交通量的需求，制定與交通運輸規(guī)劃相協(xié)調(diào)的公路建設(shè)計劃，確定一些急需上馬、前景良好，但缺乏資金、技術(shù)的大型建設(shè)項目，采取BOT的機制，并報上級有關(guān)部門批準(zhǔn)立項后，通過基本建設(shè)程序，選擇公路經(jīng)營企業(yè)，實行授權(quán)轉(zhuǎn)讓委托，以加快公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
1.2 政府是BOT項目的特許授權(quán)者
政府在確定BOT項目合作伙伴后，將通過長時期的談判，就公路BOT項目特許權(quán)的范圍、期限、要求等內(nèi)容與公路經(jīng)營企業(yè)達成共識，以經(jīng)濟合同的形式，明確公路經(jīng)營企業(yè)的權(quán)力范圍，賦予其一定期限內(nèi)特許權(quán)力。政府將通過特許授權(quán)的方式，把公路項目某一段時期內(nèi)建設(shè)、經(jīng)營、收費、養(yǎng)護等權(quán)力委托給公路經(jīng)營企業(yè)，使其能在特許范圍內(nèi)開展項目的經(jīng)營管理活動，謀求投資后的收益和回報。
1.3 政府是BOT項目的最終所有者
政府通過特許權(quán)方式轉(zhuǎn)讓，使公路經(jīng)營企業(yè)獲得項目經(jīng)營權(quán)或產(chǎn)權(quán)，但政府在合同期滿后，將最終擁有公路項目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)。《公路法》第六章第六十五條規(guī)定：“由國內(nèi)外經(jīng)濟組織依照本法規(guī)定投資建成并經(jīng)營的收費公路，約定的經(jīng)營期限屆滿，該公路由國家無償收回，由有關(guān)交通主管部門管理。”因而，在公路項目特許權(quán)期滿后，公路經(jīng)營企業(yè)應(yīng)將經(jīng)營權(quán)或產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給政府控制，政府將依法無償收回該公路項目。?
1.4 政府是BOT項目的用戶代表者
公路是支撐國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，服務(wù)于社會生產(chǎn)和大眾生活。政府代表著公路項目的廣大用戶，必須維護用戶權(quán)益，保證BOT項目有較高的工程養(yǎng)護質(zhì)量、低廉的收費價格和優(yōu)良的服務(wù)水平，使廣大用戶滿意。因而，政府應(yīng)加強監(jiān)督檢查公路經(jīng)營企業(yè)的施工質(zhì)量，嚴(yán)格審定過路費的收取價格，監(jiān)督公路經(jīng)營企業(yè)的日常養(yǎng)護管理，保障用戶的合法權(quán)益。
2 公路BOT項目中政府的責(zé)任
公路BOT項目中建設(shè)經(jīng)營的風(fēng)險分別由政府和公路經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)。政府在項目建設(shè)中處于最重要參與者的地位，也擔(dān)負著至關(guān)重要的責(zé)任，決定著項目建設(shè)的成敗。具體來說，有以下幾項責(zé)任：
2.1 特許權(quán)的授予
在BOT項目中，政府把公路項目建設(shè)、經(jīng)營、管理等權(quán)力以特許授權(quán)的方式，移交給公路經(jīng)營企業(yè)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的期限一般在20年以內(nèi)，不超過30年。在該期限內(nèi)，公路項目的經(jīng)營權(quán)將完全由公路經(jīng)營企業(yè)獨立控制，政府不得隨意干涉項目的日常管理。政府在特許權(quán)期限內(nèi)將失去對公路項目經(jīng)營管理的微觀控制，但可通過價格、稅金等杠桿加以適度調(diào)節(jié)，進行宏觀管理，保證BOT項目的健康、持續(xù)的發(fā)展。
2.2 用地政策
公路建設(shè)需要大量的土地。政府應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓暫行管理辦法》，制定BOT項目用地政策，通過土地有償轉(zhuǎn)讓等形式使公路經(jīng)營企業(yè)得到建設(shè)用地。《蘇政發(fā)?1997?99號文件》第36條規(guī)定：“允許將已建成和經(jīng)營交通基礎(chǔ)設(shè)施及其合作范圍內(nèi)的土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)或股權(quán)，依法有償轉(zhuǎn)讓給外商。”亦可借鑒國內(nèi)的一些做法，由公路經(jīng)營企業(yè)結(jié)合里程定額補貼，沿線地方政府統(tǒng)籌安排公路用地的征用、拆遷、賠償工作，差額部分由地方財政補給。在項目建成經(jīng)營取得收益后的若干年份，由公路經(jīng)營企業(yè)逐步清還地方政府差額補給費用。償還費用是在土地原值差額補貼費用的基數(shù)上，加上銀行同期存款利息及通貨膨脹等因素，使地方政府有足夠的積極性參與項目建設(shè)。
2.3 金融財政支持
公路經(jīng)營企業(yè)從事項目開發(fā)建設(shè)需要巨額資金。除企業(yè)自身資本金以外，一般通過股票上市交易、銀行貸款等方式籌集資金，而國外銀行財務(wù)公司等金融機構(gòu)也一般要求政府對公路經(jīng)營企業(yè)進行擔(dān)保。但《中華人民代和國擔(dān)保法》規(guī)定：政府機關(guān)不具備為企業(yè)提供信貸擔(dān)保的資格。政府則可以采取牽線搭橋的方式，使公路經(jīng)營企業(yè)與專業(yè)或商業(yè)銀行共同投資合作、共擔(dān)風(fēng)險，取得收益后優(yōu)先返還。在公路項目建設(shè)期間，如遇有經(jīng)濟危機或公路經(jīng)營企業(yè)因特定因素運轉(zhuǎn)困難等情況，政府應(yīng)準(zhǔn)備一個最低限度財政備用額度，提供給公路經(jīng)營企業(yè)度過難關(guān)，維持項目的照常運行，保證公路的按期竣工使用。
2.4 匯率利率支持?
公路經(jīng)營企業(yè)在項目開發(fā)資金上外資所占份額較大，則須考慮由于匯率浮動對工程建設(shè)帶來的負面影響。國際大型土木工程承包費用匯率一般應(yīng)以工程所在國政府(業(yè)主)指定的銀行在投標(biāo)截止日前30d的該外幣的賣價為準(zhǔn)，并適用于整個合同履約期間。但如果匯率下降超過20%，政府則應(yīng)考慮提供財政備用額度或協(xié)助聯(lián)系商業(yè)銀行貸款，以保證工程建設(shè)施工順利進行。如果利率下降超過25%時，政府也應(yīng)適當(dāng)采取措施，支持公路經(jīng)營企業(yè)的生產(chǎn)運轉(zhuǎn)。
2.5 稅收優(yōu)惠
BOT項目運轉(zhuǎn)后，公路經(jīng)營企業(yè)按照我國稅法的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)繳納各類稅收和行政事業(yè)性費用。政府可以采取分階段減稅、免稅、退稅的方式，給予公路經(jīng)營企業(yè)一定的優(yōu)惠政策，保護開發(fā)商的利益。《蘇政發(fā)?1997?99號文件》中規(guī)定：“從事港口、碼頭、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的中外合資企業(yè)，經(jīng)省稅務(wù)部門批準(zhǔn)，按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。經(jīng)營期在15年以上的，從獲利年度起，第1年至第5年免征企業(yè)所得稅，第6年至第10年減半征收企業(yè)所得稅”、“對外商投資企業(yè)和外國企業(yè)在我省進行固定資產(chǎn)投資，不征收固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅”、“對外商投資企業(yè)在我省進行固定資產(chǎn)投資，不征收固定資產(chǎn)方向調(diào)節(jié)稅”、“外商投資企業(yè)從事生產(chǎn)性項目占用耕地可免征耕地占用稅”。政府采用合理的稅收政策，在調(diào)動公路經(jīng)營企業(yè)積極性的同時，亦可有利于監(jiān)督管理公路經(jīng)營企業(yè)的財務(wù)活動狀況，便于積累管理經(jīng)驗。
2.6 后勤服務(wù)
公路經(jīng)營企業(yè)承擔(dān)BOT項目后，需要政府在供水、供電、備土、勞力、生活服務(wù)等方面提供便利條件。政府應(yīng)主動協(xié)調(diào)電力、郵電、供水、勞動、糧食、交通等職能部門與公路經(jīng)營企業(yè)之間的聯(lián)系，積極疏導(dǎo)項目承建方與當(dāng)?shù)卣腿罕姷年P(guān)系，維持良好的治安和施工秩序。政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組干部要積極為公路經(jīng)營企業(yè)提供工程建設(shè)、養(yǎng)護生產(chǎn)等所需的社會勞動力，緩解勞力需求的矛盾，也可增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)機會。
2.7 沿線服務(wù)設(shè)施開發(fā)
公路項目建成通車后，公路沿線將迅速形成新的經(jīng)濟開發(fā)帶，交通運輸服務(wù)設(shè)施的開發(fā)也將成為新的經(jīng)濟增長點。政府可將沿線服務(wù)設(shè)施的開發(fā)權(quán)一并轉(zhuǎn)移給公路經(jīng)營企業(yè)，由其負責(zé)公路沿線服務(wù)設(shè)施的開發(fā)，興辦加油站、餐廳、商場、休閑場所等機構(gòu)，實現(xiàn)收費、養(yǎng)護、服務(wù)等措施一條龍配套，既可增加公路經(jīng)營企業(yè)的收益，又便于全路的單獨管理。《蘇政發(fā)?1997?99號文件》規(guī)定：“外商投資建設(shè)和經(jīng)營交通基礎(chǔ)設(shè)施項目，可以充分利用該設(shè)施的優(yōu)勢，依法經(jīng)營項目一定范圍內(nèi)的服務(wù)設(shè)施；也可以在同等條件下，優(yōu)先受讓交通基礎(chǔ)設(shè)施沿線的土地使用權(quán)進行開發(fā)經(jīng)營，并可在出讓地價上給予優(yōu)惠”。
2.8 最低收入的擔(dān)保
公路經(jīng)營企業(yè)主要依靠收取公路過路費來謀求投資的回報和利益。公路項目建成后車輛交通量的大小決定著收取過路費的多少。政府可根據(jù)測算交通量的增長速度，在不同階段和年份制定出由政府控制掌握的最低收入水平線，向公路經(jīng)營企業(yè)提供不同的最低收入的擔(dān)保。當(dāng)公路經(jīng)營企業(yè)收取過路費達不到最低收入水平線時，政府可視情給予公路經(jīng)營企業(yè)一定的補帖，保證公路經(jīng)營企業(yè)的收益率，調(diào)動投資開發(fā)商的積極因素。
2.9 競爭保護
公路經(jīng)營企業(yè)的收益直接取決于公路項目過往車輛的交通量。為保證項目建成通車后，經(jīng)營企業(yè)有穩(wěn)定的收入，政府應(yīng)向公路經(jīng)營企業(yè)作出項目應(yīng)用范圍內(nèi)無第二設(shè)施的承諾，特許權(quán)期限內(nèi)不在項目附近興建任何競爭性公路，控制公路支線叉道口的連接，使公路經(jīng)營企業(yè)保持較高的回收率。
2.10 不可抗拒力?
公路建設(shè)項目由于受自然或政治等因素影響，造成巨大的損失，將嚴(yán)重侵害公路經(jīng)營企業(yè)的利益。政府應(yīng)視不可抗拒力的主要因素和經(jīng)營企業(yè)的損失狀況，相應(yīng)給予公路經(jīng)營企業(yè)一定的經(jīng)濟補償，或相應(yīng)延長特許的期限，免去公路經(jīng)營企業(yè)因延誤而產(chǎn)生的責(zé)任。如項目就此終止，政府應(yīng)承擔(dān)公路經(jīng)營企業(yè)已發(fā)生的債務(wù)和已支付的資本金，并分期進行補償。
3 幾點建議
利用國際資本推動公路建設(shè)，逐步建立“國家投資、地方籌資、社會配資、利用外資”的公路建設(shè)投融資體制勢在必行。政府應(yīng)當(dāng)主動引入國際通用的BOT機制，積極發(fā)揮自身作用，促進公路事業(yè)的發(fā)展。筆者認為可以從以下幾個方面入手：
3.1 有一個精干的辦事機構(gòu)?
公路BOT項目在我國剛剛興起，部分省市交通主管部門仍沒有一個專門研究和管理BOT項目的機構(gòu)，普遍缺乏BOT項目開發(fā)建設(shè)人才。當(dāng)務(wù)之急是盡快引入BOT經(jīng)營思想，請世界銀行專家、學(xué)者對縣級以上交通主管部門負責(zé)人和從事交通計劃、投資、規(guī)劃工作者進行一次深入的BOT常識教育。各級政府應(yīng)選擇一些既懂理論、又重實踐，具有豐富的金融、經(jīng)濟知識和管理工程理論的人才成立BOT項目開發(fā)管理機構(gòu)，系統(tǒng)研究交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如何運用BOT機制，掌握對公路建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓期間的條件和要求，主動與國內(nèi)外公路經(jīng)營企業(yè)和財團進行洽談合作，力爭早開發(fā)公路BOT項目。
3.2 有一套規(guī)范的政策措施
公路工程建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用BOT，需要一套完整、規(guī)范、切實可行的政策措施。目前，我國采取BOT方式進行公路建設(shè)的項目較少，仍然缺乏政策上的規(guī)范性和連續(xù)性，存在著人為的隨意性狀況。因而，各級政府應(yīng)從當(dāng)?shù)貙嶋H情況出發(fā)，結(jié)合公路建設(shè)項目的特性，盡快研究制定一套有利于約束政府職能部門和公路經(jīng)營企業(yè)行為的政策措施，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、履行期限和要求等內(nèi)容，尤其要抓好公路項目特許權(quán)轉(zhuǎn)讓后工程建設(shè)質(zhì)量、進度的控制，項目建成后過路費收費價格、養(yǎng)護和服務(wù)管理等方面規(guī)則的制定，確定項目經(jīng)營主體的責(zé)任，使公路BOT項目在規(guī)范化、法制化的軌道上運轉(zhuǎn)，提高公路項目的整體服務(wù)水平。?
3.3 有一個有力的監(jiān)控體系
BOT項目在建設(shè)、經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓三個階段，政府應(yīng)有針對性地加強對公路經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)督管理，保證廣大用戶的合法權(quán)益。在建設(shè)期間，各級政府應(yīng)按照《公路法》的要求，積極發(fā)揮社會監(jiān)理的作用，強化對工程建設(shè)質(zhì)量、進度的控制，把好各道檢查檢測關(guān)，嚴(yán)格按質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)檢驗、驗收公路經(jīng)營企業(yè)的施工質(zhì)量，確保公路項目按時保質(zhì)完成。在經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓期間，政府應(yīng)依法加強對公路經(jīng)營企業(yè)收費、養(yǎng)護、服務(wù)等方面工作監(jiān)控，從嚴(yán)控制過路費的收取價格，保持良好的路況質(zhì)量，提供優(yōu)質(zhì)的運輸服務(wù)，使之達到廣大用戶的滿意程度。《公路法》第六十六條規(guī)定：“依照本法第五十九條規(guī)定受讓收費權(quán)或者由國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建成經(jīng)營的公路養(yǎng)護工作，由各該公路經(jīng)營企業(yè)負責(zé)。各該公路經(jīng)營企業(yè)在經(jīng)營期間應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程做好對公路的養(yǎng)護工作。在受讓收費權(quán)的期限屆滿，或者經(jīng)營期限屆滿時，公路應(yīng)當(dāng)處于良好的技術(shù)狀態(tài)。”
3.4 有一個良好的外部環(huán)境?
公路BOT項目建設(shè)周期長，公路經(jīng)營企業(yè)也擔(dān)負著較大的建設(shè)風(fēng)險。政府應(yīng)努力創(chuàng)造一個寬松、優(yōu)良的外部環(huán)境，從BOT項目的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、項目開發(fā)、審核審批、建設(shè)施工、建成管理等方面采取“一條龍”全過程服務(wù)，積極解決一些職能部門之間協(xié)調(diào)的問題，做好BOT項目的延伸、配套等后期工作，為公路經(jīng)營企業(yè)提供各種力所能及的服務(wù)，不斷改善服務(wù)態(tài)度，提高辦事效率，創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。
