南水北調(diào)工程管理體制總體框架分為３個(gè)層次：
第一層次：成立國務(wù)院南水北調(diào)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，國務(wù)院總理任組長，有關(guān)部門、省?直轄市政府負(fù)責(zé)同志為成員。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室依托在水利部，負(fù)責(zé)日常工作。領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能是制定南水北調(diào)工程建設(shè)、運(yùn)行的有關(guān)方針和政策，負(fù)責(zé)協(xié)和決策工程建設(shè)與管理的重大問題。
第二層次：按照政企分開、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，由中央政府授權(quán)的出資人代表和地方政府授權(quán)的出資人代表共同組建有限責(zé)任公司，作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)主體工程的籌資、建設(shè)、運(yùn)行、管理、還貸，依法自主經(jīng)營。在這個(gè)公司中，中央資本金大于沿線各地共同出資，實(shí)現(xiàn)中央控股。
第三層次：工程沿線各省?直轄市?組建地方性供水?股份?公司，作為項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)其境內(nèi)與南水北調(diào)主體工程相關(guān)的配套工程建設(shè)、運(yùn)營與管理，以及境內(nèi)南水北調(diào)工程的供水與當(dāng)?shù)厮Y源的合理調(diào)配。
規(guī)劃中的南水北調(diào)工程管理體制創(chuàng)新明顯不足，一方面受到傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，另一方面也受到當(dāng)前國有企業(yè)改革的階段性成果的限制，難以與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大環(huán)境相融合。
宏觀調(diào)控設(shè)計(jì)的三個(gè)弱點(diǎn)
先來看政府的宏觀調(diào)控方面，成立國務(wù)院南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組顯然是因循了三峽工程模式，雖然這種管理體制模式在現(xiàn)階段看來對(duì)東線、中線工程是必要的，但南水北調(diào)工程規(guī)劃仍然比照三峽工程建設(shè)與管理來設(shè)計(jì)中央政府對(duì)南水北調(diào)工程的宏觀調(diào)控作用是值得商榷的。最明顯的弱點(diǎn)在于政府未讓市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)作用，而市場(chǎng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最明顯的特征。在水資源配置方面，只強(qiáng)調(diào)國家制訂和水資源配置方案，統(tǒng)一調(diào)度水量的權(quán)力，沒有考慮如何通過市場(chǎng)配置水資源的問題。南水北調(diào)中線、東線工程的用水的真實(shí)需求究竟有多大，這是一個(gè)誰也無法較為準(zhǔn)確地回答的問題，因?yàn)槠駷橹鼓纤闭{(diào)工程供、用水雙方從未作為平等的經(jīng)濟(jì)主體簽訂過有關(guān)供、用水的合同，也就是說有效的用水需求從沒有確認(rèn)過。當(dāng)然，規(guī)劃建議中央政府要求沿線省?直轄市?政府對(duì)所分配的水量做出承諾，但這仍然是通過行政手段分配水量的思維。在建設(shè)資金的籌集方面，過分強(qiáng)調(diào)政府的作用，忽略了市場(chǎng)的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)作用。南水北調(diào)主體工程?hào)|線第一期工程中線第一期工程靜態(tài)投資為１２４０億元，擬通過中央預(yù)算內(nèi)撥款或中央國債、南水北調(diào)基金和銀行貸款三個(gè)渠道籌集，比例為２０：３５：４５。南水北調(diào)基金通過提高現(xiàn)行城市水價(jià)籌集。這種通過無償?shù)膹?qiáng)制性征收建設(shè)基金的方式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國家重點(diǎn)工程典型籌資方式，如三峽建設(shè)基金、鐵路建設(shè)基金和電信建設(shè)基金?電話初裝費(fèi)?等。通過銀行貸款籌集的建設(shè)資金大部分通過延長征收南水北調(diào)基金償還?，其資金來源絕大部分很可能是由少數(shù)幾家大的國有銀行供給，國有銀行又變相成為國家財(cái)政的出納。南水北調(diào)建設(shè)資金籌集方案中基本上沒有考慮到利用資金市場(chǎng)。
宏觀調(diào)控作用設(shè)計(jì)中的第二個(gè)弱點(diǎn)是單純強(qiáng)調(diào)政府的權(quán)利，而沒有規(guī)定政府的責(zé)任，如：只強(qiáng)調(diào)政府對(duì)水資源的統(tǒng)一調(diào)度的權(quán)利，而對(duì)協(xié)調(diào)防汛與抗旱關(guān)系、干旱缺水時(shí)期改變供水優(yōu)先順序、生態(tài)環(huán)境保護(hù)用水等給南水北調(diào)主體工程帶來的經(jīng)濟(jì)損失如何補(bǔ)償?shù)膯栴}卻根本沒有涉及。這正是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下水利工程成本費(fèi)用長期得不到及時(shí)補(bǔ)償、工程普遍老化失修的主要原因之一。
宏觀調(diào)控設(shè)計(jì)中的第三個(gè)弱點(diǎn)是默認(rèn)現(xiàn)在國家對(duì)水資源管理的一些不合理或不盡合理的政策。在南水北調(diào)工程總體規(guī)劃及南水北調(diào)水價(jià)分析研究報(bào)告都默認(rèn)現(xiàn)行水價(jià)政策是基本合理的，適合于未來的南水北調(diào)工程的水價(jià)管理，因此，對(duì)于水價(jià)的分析確定，只側(cè)重于研究水價(jià)結(jié)構(gòu)和計(jì)算水價(jià)水平，而對(duì)合理的水價(jià)的確定程序和供、用水及有關(guān)各方面在水價(jià)形成中的地位和作用等水價(jià)形成機(jī)制的重要內(nèi)容基本未加分析和研究。實(shí)際上，現(xiàn)行的水價(jià)審批制不能合理地確定水利工程供水價(jià)格，一是因?yàn)橛捎谛畔⒉粚?duì)稱的原因，很難準(zhǔn)確地核定水利工程供水成本費(fèi)用和判斷用戶的承受能力。二是價(jià)格決策權(quán)集中在極少數(shù)幾個(gè)人手中，他們自由裁量權(quán)大，又不承擔(dān)不合理定價(jià)的后果。我國水利工程的水價(jià)長期普遍偏低，可以說是水價(jià)審批制的直接后果。
相對(duì)于我國絕大多數(shù)水利工程管理單位仍然是國有事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)來說，組建中央政府和沿線各省?直轄市?政府共同持股的負(fù)責(zé)主體工程建設(shè)運(yùn)營的有限責(zé)任公司似乎是一種制度創(chuàng)新。但這也不過是照搬我國國有企業(yè)改制的通行模式而已。
南水北調(diào)主體工程運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)定為企業(yè)，其理由不充分。南水北調(diào)工程具有公益性和經(jīng)營性雙重功能，經(jīng)營性功能表現(xiàn)為供水，而公益性功能主要表現(xiàn)為防洪和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別值得注意的是，南水北調(diào)工程的根本目的是改善和修復(fù)北方地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。考慮到南水北調(diào)工程公益性功能具有的重要戰(zhàn)略地位，將它作為非營利項(xiàng)目才是正確的選擇。國外一些類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)也證明了這一點(diǎn)，如著名的美國加州“北水南調(diào)工程”中的中央河谷工程和州調(diào)水工程都為非營利項(xiàng)目。企業(yè)從本質(zhì)上來說是以營利為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，既然南水北調(diào)主體工程并不是為營利而興建，其運(yùn)營機(jī)構(gòu)就不宜確定為企業(yè)。
現(xiàn)行南水北調(diào)工程規(guī)劃中將主體工程運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)為有限責(zé)任公司，并認(rèn)為它是具有現(xiàn)代企業(yè)制度特征的企業(yè)。眾所周知，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是能夠保證在所有者和經(jīng)營者之間建立具有制衡關(guān)系的法人治理結(jié)構(gòu)。規(guī)劃中的南水北調(diào)主體工程的有限責(zé)任公司不過是又一個(gè)新建的國有巨型企業(yè)?其資本金全部來源于中央政府撥款和由地方政府向廣大用水戶無償征收的專項(xiàng)建設(shè)基金?，只是采取了有限責(zé)任公司形式。由于中央政府的資本金大于地方資本金的總和，在一股獨(dú)大的情況下，公司的股東會(huì)必然由中央政府派出的股東代表控制，股東會(huì)和董事會(huì)很難做到民主決策；另外，由于中央政府和地方政府將分別推薦董事會(huì)和經(jīng)理層人選，董事會(huì)和經(jīng)理層將在很大程度上交叉任職，代表所有者利益的董事會(huì)和經(jīng)理層之間不能形成制衡關(guān)系。
南水北調(diào)工程是優(yōu)化我國水資源配置的重大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，是事關(guān)中華民族子孫后代的千秋偉業(yè)。因此，南水北調(diào)工程管理體制的設(shè)計(jì)必須要有戰(zhàn)略的超前的眼光。
盡快明確南水北調(diào)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的職能
在南水北調(diào)工程建設(shè)期間，國務(wù)院南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組在宏觀調(diào)控方面應(yīng)當(dāng)處于核心地位。當(dāng)務(wù)之急是要盡快明確南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，在職能的設(shè)計(jì)上應(yīng)該突出服務(wù)和協(xié)調(diào)的作用，而不是突出行政命令的作用；應(yīng)該突出市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)性作用，而不是規(guī)定政府利用行政手段直接配置資源；應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政事分開的原則，而不是規(guī)定政府可以插手運(yùn)營機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)的事務(wù)。
為適應(yīng)較為完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國務(wù)院南水北調(diào)工程領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能在于以下三個(gè)方面：其一、牽頭制訂或修改所有有關(guān)南水北調(diào)工程建設(shè)和運(yùn)營的政策。凡是現(xiàn)行政策沒有的，予以創(chuàng)立；凡是現(xiàn)行政策不明確的，都應(yīng)重新予以明確；凡是不適應(yīng)將來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政策，都應(yīng)予以修改。其二、協(xié)調(diào)工程建設(shè)中可能遇到的問題。但這些需要協(xié)調(diào)的問題應(yīng)先由直接負(fù)責(zé)南水北調(diào)建設(shè)的機(jī)構(gòu)或沿線地方政府先予以報(bào)告，只有在他們認(rèn)為這些問題自身確實(shí)解決不了而按規(guī)定必須由領(lǐng)導(dǎo)小組給予幫助時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)小組才出面協(xié)調(diào)。其三，組建南水北調(diào)工程建設(shè)和運(yùn)營機(jī)構(gòu)，并為之爭取授權(quán)。授權(quán)的主要內(nèi)容有：１?授權(quán)與地方供水機(jī)構(gòu)簽訂供水服務(wù)合同，包括供水量的確認(rèn)、供水服務(wù)方式，水價(jià)核定條款、水費(fèi)收交辦法等；２?授權(quán)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營主體工程及其相關(guān)供水設(shè)施；３?授權(quán)出售長期建設(shè)債務(wù)，取得建設(shè)資金。采取此種方式籌集建設(shè)資金的理由是：一方面這是一種適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)籌資方式，能夠有更多的民眾和法人機(jī)構(gòu)?不局限于受益區(qū)?理解和支持南水北調(diào)工程；另一方面，這種籌資方式能夠降低工程的籌資成本，因?yàn)榻ㄔO(shè)債券的利息率可以低于商業(yè)銀行貸款利率，在國家規(guī)定債券利息收入免交個(gè)人所得稅的條件下，籌資成本將更低。上述授權(quán)的內(nèi)容有的將由國務(wù)院直接授權(quán)，有的還可能要提請(qǐng)全國人大授權(quán)。
南水北調(diào)主體工程的建設(shè)和運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該本著決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離的原則設(shè)立，其決策機(jī)構(gòu)為董事會(huì)，其執(zhí)行機(jī)構(gòu)為一個(gè)非營利的經(jīng)濟(jì)組織，如中線工程的執(zhí)行機(jī)構(gòu)可稱為南水北調(diào)中線工程供水服務(wù)局。董事會(huì)由中央有關(guān)部委?如水利部、國家環(huán)境保護(hù)總局等?、沿線各供水區(qū)派代表組成，另外還應(yīng)該有一定數(shù)量的專家代表。中央有關(guān)部委的代表由各有關(guān)部委采取公開競(jìng)爭的方式選拔產(chǎn)生；各供水區(qū)的代表由各供水區(qū)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；專家代表由國務(wù)院推薦。董事會(huì)的權(quán)力包括：聘任供水服務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)層，審議批準(zhǔn)供水服務(wù)局的財(cái)務(wù)預(yù)算方案、決算方案；決定供水服務(wù)局的工程維修和更新改造計(jì)劃；決定供水服務(wù)局的人員工資水平，決定供水服務(wù)局的員工人數(shù)，審核南水北調(diào)干線各出水口水價(jià)。另外，董事會(huì)還有權(quán)監(jiān)督供水服務(wù)局的供水服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)狀況。南水北調(diào)工程供水服務(wù)局為一純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是南水北調(diào)工程全部資產(chǎn)的法人，負(fù)責(zé)發(fā)行南水北調(diào)工程建設(shè)債券，籌集建設(shè)資金；與沿線各地方供水公司簽訂長期供用水服務(wù)合同，具體負(fù)責(zé)整個(gè)南水北調(diào)工程的建設(shè)和運(yùn)行；負(fù)責(zé)南水北調(diào)工程的維修和更新改造。將決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，董事會(huì)將承擔(dān)決策的責(zé)任，決策失誤時(shí)未表示反對(duì)意見的董事將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；供水服務(wù)局若未能有效地執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決議或搞好供水服務(wù)，其領(lǐng)導(dǎo)層將承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
由于董事會(huì)成員是各方面利益的代表，因此，董事會(huì)決策的科學(xué)性、民主性將遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出現(xiàn)在國有企業(yè)；又因?yàn)闆Q策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的嚴(yán)格分離，董事會(huì)和供水服務(wù)局之間將形成有效的制衡關(guān)系，足以克服水利工程供水單位目前普遍存在的供水服務(wù)效率不高，人員數(shù)量和成本缺乏有效約束的現(xiàn)象。
至于南水北調(diào)工程地方供水機(jī)構(gòu)，不應(yīng)簡單地要求各省?直轄市?統(tǒng)一成立供水公司，而應(yīng)由各省?直轄市?按照南水北調(diào)工程供水區(qū)組建供水公司，這些公司可以是新成立的，也可以是由原有地方供水機(jī)構(gòu)改造而來的。這些公司是南水北調(diào)供水的客戶，相對(duì)于用水戶來說，他們又是供水批發(fā)商，由它們與南水北調(diào)工程供水服務(wù)局簽訂長期的供水服務(wù)合同。為了合理有效地配置當(dāng)?shù)氐乃Y源，最好能將供水區(qū)內(nèi)原有的水源工程統(tǒng)一交由這些公司經(jīng)營。
（水利部經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)司黃秋洪）
