公路工程建設(shè)中業(yè)主、監(jiān)理、承包商的行為規(guī)范探討
摘要：自監(jiān)理制度引入公路建設(shè)中以來(lái)，公路工程TRANBBS施工形成了監(jiān)理、業(yè)主、承包商三足鼎立的局面。然而，到目前為止，尚未有明確的規(guī)范三者之間行為關(guān)系的制度體系，尤其在費(fèi)用管理方面，往往造成業(yè)主通盤(pán)全管、監(jiān)理無(wú)所適從、承包商有苦難言的局面。本文就三者之間的行為關(guān)系的現(xiàn)狀、根源及對(duì)策進(jìn)行分析，為進(jìn)一步規(guī)范三者之間的行為、調(diào)整三者之間關(guān)系提供一些思路和幾點(diǎn)建議。
關(guān)鍵詞：公路工程 建設(shè) 業(yè)主 監(jiān)理 承包商 行為 規(guī)范 探討
1前言：我國(guó)公路建設(shè)自1985年開(kāi)始在世行貸款項(xiàng)目中按照國(guó)際慣例試行工程監(jiān)理制度、1996年工程建設(shè)監(jiān)理全面開(kāi)始實(shí)行以來(lái)，一改過(guò)去政府部門(mén)的單項(xiàng)行政監(jiān)督和施工單位的自我監(jiān)督體系，建立了政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)理和承包商自我監(jiān)督三結(jié)合的全面管理體系，使我國(guó)的公路建設(shè)有了質(zhì)的飛躍，其社會(huì)效益得到充分肯定。然而由于諸多客觀和主觀上的因素，監(jiān)理制度一直沒(méi)有形成獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的、維護(hù)雙方利益的完全意義上的“社會(huì)監(jiān)理制”，甚至成為業(yè)主的雇員或下屬機(jī)構(gòu)，造成了在公路建設(shè)中監(jiān)理過(guò)分依賴(lài)于業(yè)主的行政命令、維護(hù)業(yè)主的利益而忽略甚至侵犯承包商的利益的現(xiàn)象大量存在。本文就此現(xiàn)象進(jìn)行分析，愿與同行交流探討。 2業(yè)主、監(jiān)理、承包商三者行為關(guān)系的現(xiàn)狀及根源 2.1現(xiàn)狀。目前三者之間的關(guān)系是：業(yè)主控制合同管理和建設(shè)資金的支付，監(jiān)理控制工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，由于資金等問(wèn)題，承包商處于被監(jiān)督管理的狀態(tài)。其具體做法是：（1）業(yè)主成立帶有行政管理性質(zhì)的工程建設(shè)指揮部（或管理部），下設(shè)監(jiān)理管理辦公室（簡(jiǎn)稱(chēng)“監(jiān)管辦”）、總工、工程TRANBBS技術(shù)處、合同計(jì)劃處、TRANBBS設(shè)計(jì)代表、協(xié)調(diào)處、辦公室等相關(guān)部門(mén)；（2）監(jiān)管辦下設(shè)質(zhì)檢處、總監(jiān)代表處，業(yè)主指定人員或者自己擔(dān)任總監(jiān)，代表處以下設(shè)總監(jiān)代表、相關(guān)監(jiān)理職能部門(mén)和各標(biāo)段駐地辦。在這樣的管理模式下，總監(jiān)代表以下才由社會(huì)監(jiān)理?yè)?dān)任，社會(huì)監(jiān)理只承擔(dān)質(zhì)量管理、進(jìn)度管理，合同管理和費(fèi)用管理（包括監(jiān)理費(fèi)用）直接由指揮部控制。這就造成了代表處以下包括駐地監(jiān)理在內(nèi)的各部門(mén)服從業(yè)主派出的監(jiān)理管理機(jī)構(gòu)的人員的管理，從實(shí)質(zhì)上看，仍然是業(yè)主自行管理工程的模式，社會(huì)監(jiān)理成為業(yè)主的雇員，也就失去了監(jiān)理方應(yīng)具備的獨(dú)立性和公正性。在這樣的管理模式下，費(fèi)用管理成為工程建設(shè)中的首要矛盾集中點(diǎn)。承包商完成一定的工作后，工作內(nèi)容、工程量和費(fèi)用申報(bào)要經(jīng)過(guò)各個(gè)項(xiàng)目監(jiān)理、駐地辦、代表處合同部、總監(jiān)代表、監(jiān)管辦、總監(jiān)、指揮部合同處、業(yè)主代表等相關(guān)部門(mén)層層審批，手序煩瑣、苦不堪言。同時(shí)，引起以下幾方面的矛盾： 2.1.1業(yè)主。 2.1.1.1立項(xiàng)后，往往以“優(yōu)化設(shè)計(jì)”為由，在未和監(jiān)理、承包商協(xié)商的情況下，擅自刪減、變更相關(guān)的工程項(xiàng)目，或不按照國(guó)家制定的規(guī)范要求，隨意提高工程的質(zhì)量等級(jí)要求，造成工程施工難度加大；前期拆遷等問(wèn)題沒(méi)有徹底解決，造成窩工，后期利用合同外單方制定的獎(jiǎng)罰規(guī)定要求承包商按期完工，造成搶工，又不愿意支付上述原因增加的費(fèi)用。 2.1.1.2資金不到位，工程款不能按月計(jì)量一次撥付，致使工期因資金不足而拖延，監(jiān)理也無(wú)可奈何。 2.1.1.3因涉及到工程造價(jià)控制等問(wèn)題，指揮部合同處作為負(fù)責(zé)業(yè)主審核工程計(jì)量、變更、索賠的具體實(shí)施部門(mén)，成為三方矛盾的焦點(diǎn)： 2.1.1.3.1指揮部合同處對(duì)已經(jīng)經(jīng)過(guò)監(jiān)理工程師審核、批復(fù)過(guò)的工作內(nèi)容、工程量重新審核，形成業(yè)主對(duì)監(jiān)理不信任的事實(shí)，引起矛盾。 2.1.1.3.2重復(fù)審核，引起支付時(shí)間的延長(zhǎng)，致使工程款不能及時(shí)撥付給承包商，引起矛盾；2.1.1.3.3因指揮部合同處是核算、控制工程造價(jià)的管理部門(mén)，深入施工現(xiàn)場(chǎng)的機(jī)會(huì)少，對(duì)經(jīng)監(jiān)理工程師和設(shè)計(jì)代表審核、批準(zhǔn)過(guò)的計(jì)量和變更、索賠等既不能輕易肯定，又不能輕易否定，有心到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，卻又被審核計(jì)量等工作困在辦公室中，引起變更、索賠等批復(fù)困難。更有甚者，承包商怕自己下一步的工作使得變更、索賠工程成為隱蔽工程或改變工程現(xiàn)場(chǎng)狀況，使產(chǎn)生變更、索賠的原因發(fā)生改變甚至滅失，引起認(rèn)定工作難度加大、認(rèn)定時(shí)間延長(zhǎng)，甚至所申報(bào)的變更、索賠項(xiàng)目被否認(rèn)。盡管監(jiān)理工程師、設(shè)計(jì)代表等部門(mén)都已經(jīng)簽認(rèn)，但承包商在指揮部合同處認(rèn)可之前仍不敢進(jìn)行下一道工序，直接影響工程進(jìn)度。 2.1.2監(jiān)理工程師。監(jiān)理工程師作為經(jīng)業(yè)主委托、獨(dú)立于業(yè)主和承包商之外的第三方，本應(yīng)按照規(guī)范和法律公平公正的維護(hù)雙方的利益，而在現(xiàn)行模式下，監(jiān)理工程師在業(yè)務(wù)上有心科學(xué)、規(guī)范的行使監(jiān)理權(quán)力，在行政上卻又受制于業(yè)主，無(wú)所適從，矛盾重重。 2.1.2.1指揮部合同處對(duì)工程計(jì)量的二次審核引起監(jiān)理工程師的抵觸情緒，容易產(chǎn)生“反正你要審核，我審不審都無(wú)所謂”的思想，對(duì)相關(guān)進(jìn)度、造價(jià)和工程計(jì)量的審核、控制工作就會(huì)放松，起不到相應(yīng)的作用。 2.1.2.2因社會(huì)監(jiān)理事實(shí)上成為業(yè)主的雇傭，往往會(huì)出現(xiàn)只維護(hù)業(yè)主的利益而損害承包商的利益的現(xiàn)象，引起承包商的消極對(duì)抗，影響工程的進(jìn)度和質(zhì)量。 2.1.2.3社會(huì)監(jiān)理成為“傳話筒”，將業(yè)主的命令、要求下達(dá)給承包商，利用手中的監(jiān)督管理權(quán)利強(qiáng)制承包商執(zhí)行，而對(duì)于承包商的申報(bào)只是簡(jiǎn)單的上傳給業(yè)主，具體如何執(zhí)行辦理完全聽(tīng)命于業(yè)主，起不到公平公正的進(jìn)行監(jiān)督管理的作用。 2.1.2.4對(duì)于因現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況需要進(jìn)行的變更或索賠的項(xiàng)目，監(jiān)理沒(méi)有審批權(quán)，不能下變更指令，而承包商因?qū)徟中驘┈?，又要因等待批?fù)而停工，也不愿申報(bào)，只按圖施工，不能保證質(zhì)量。 2.1.3承包商。由于資金撥付大權(quán)仍然掌握在業(yè)主手中，作為業(yè)主雇傭的監(jiān)理控制工程進(jìn)度、質(zhì)量的監(jiān)督管理權(quán)卻并不承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任，承包商始終成為三者之間的弱式群體： 2.1.3.1業(yè)主派往現(xiàn)場(chǎng)的工作人員（包括總監(jiān)）大都不具備專(zhuān)業(yè)監(jiān)理資格，有些原來(lái)僅僅是一般行政人員，往往因業(yè)務(wù)素質(zhì)和個(gè)人素質(zhì)不能?chē)?yán)格執(zhí)行合同和規(guī)范，尤其是工程款撥付方面，承包商苦不堪言。 2.1.3.2業(yè)主直接插手工程建設(shè)和現(xiàn)場(chǎng)管理，和社會(huì)監(jiān)理一起對(duì)承包商進(jìn)行雙重管理，特別在變更項(xiàng)目上政令不一，承包商在具體施工中手足無(wú)措、無(wú)所適從。 2.1.3.3個(gè)別監(jiān)理業(yè)務(wù)水平不高，現(xiàn)場(chǎng)不敢表態(tài)，或個(gè)人品行低劣，對(duì)承包商吃拿卡要，百般刁難，造成工作周期延長(zhǎng)，承包商因此額外付出增加。 2.2根源。 2.2.1受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，作為出資方的業(yè)主，習(xí)慣于一竿子插到底，事無(wú)巨細(xì)統(tǒng)抓統(tǒng)管的管理思想和管理模式一時(shí)間難以改變，對(duì)自己出資建設(shè)，卻將資金使用、進(jìn)度管理、質(zhì)量控制的“大權(quán)”完全交由他人處理的現(xiàn)象一下子難以接受的； 2.2.2作為出資方的業(yè)主，認(rèn)為監(jiān)理是受自己的委托進(jìn)行工程監(jiān)督的，承包商是付錢(qián)請(qǐng)來(lái)完成工程施工工作的，因而認(rèn)為監(jiān)理和承包商都是自己的雇傭，不能接受業(yè)主、監(jiān)理、承包商“三足鼎立”的局面； 2.2.3作為國(guó)家公共設(shè)施建設(shè)管理的委托代理人，業(yè)主對(duì)工程的進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但業(yè)主認(rèn)為自己完全可以勝任，不必假手他人。然而為了立項(xiàng)，又不得不按照相關(guān)規(guī)定實(shí)行“社會(huì)監(jiān)理制”。一旦實(shí)行“社會(huì)監(jiān)理制”，卻又懷疑監(jiān)理工程師不能完全實(shí)現(xiàn)自己的投資意圖和目標(biāo)，必須加以管理、加強(qiáng)監(jiān)督，只有自己直接參加現(xiàn)場(chǎng)管理才放心。 2.2.4 監(jiān)理費(fèi)用牢牢的控制在業(yè)主的手中，監(jiān)理如果不能按照業(yè)主的命令、指示開(kāi)展工作，就不能順利得到自己應(yīng)得的費(fèi)用，因而只能對(duì)業(yè)主惟命是從。業(yè)主同意的事情可以做，錯(cuò)了也執(zhí)行，業(yè)主沒(méi)不同意的事情不能做，正確也不做，這樣既不用承擔(dān)責(zé)任，又可以順利拿到監(jiān)理費(fèi)，監(jiān)理失去了“社會(huì)監(jiān)理”的職能，成為業(yè)主派出的“施工監(jiān)督員”。 2.2.5監(jiān)理人員的業(yè)務(wù)水平和個(gè)人素質(zhì)不高。目前的監(jiān)理模式，使得監(jiān)理不用承擔(dān)過(guò)多責(zé)任，卻又有利可圖，往往三五個(gè)人成立一個(gè)監(jiān)理公司，然后掛靠在“權(quán)威”機(jī)構(gòu)中承攬監(jiān)理業(yè)務(wù)，從社會(huì)上招聘一些人（通常是剛剛畢業(yè)的學(xué)生，工資要求低）從事一線施工監(jiān)理任務(wù)。他們?nèi)狈ωS富的施工管理經(jīng)驗(yàn)、深厚的技術(shù)知識(shí)和相關(guān)的法律、經(jīng)濟(jì)知識(shí)和嚴(yán)格的合同意識(shí)，綜合水平、信譽(yù)相對(duì)不高，在一定程度上不具備全方位、全過(guò)程的監(jiān)理能力，不能令業(yè)主十分放心地將工程管理工作完全托付給他們。 2.2.6個(gè)別承包商不能?chē)?yán)格按照規(guī)范進(jìn)行施工工作，采用非正當(dāng)?shù)男袨檎T使或迫使監(jiān)理人員作假，不能保證工程的質(zhì)量；也不能保證工程量、特別是變更、索賠數(shù)量的準(zhǔn)確。 3對(duì)策。 3.1以FIDIC條款為依據(jù)，建立健全相關(guān)的法律、法規(guī)或行政措施，嚴(yán)格約束三者之間的行為。目前僅僅依靠現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)合同方面的法律對(duì)工程施工來(lái)說(shuō)是不夠的，需要有專(zhuān)門(mén)的、詳細(xì)的、具有較強(qiáng)可*作性的工程施工方面專(zhuān)項(xiàng)立法或行政規(guī)定，公平、公正的保障三者的責(zé)任和權(quán)益，保證工程的正常實(shí)施。 3.2建設(shè)方應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的相關(guān)管理知識(shí)、法律知識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的用行政手段管理工程建設(shè)的模式和思路，特別是加入WTO后，公路工程建設(shè)以及管理思路要逐
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漸向FIDIC條款的要求靠攏。同時(shí)擺正自己的位置，承認(rèn)業(yè)主、監(jiān)理、承包商、三足鼎立局面的事實(shí)，建設(shè)方除了對(duì)重大變更、索賠進(jìn)行宏觀控制、審批外，應(yīng)按照國(guó)際慣例充分放權(quán)于被委托的合格的社會(huì)監(jiān)理單位及其派出機(jī)構(gòu)，使其充分享有合同賦予的職權(quán)和利益，充分擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理責(zé)任，充分發(fā)揮監(jiān)理的獨(dú)立性和公正性，以合同及相關(guān)法律法規(guī)約束監(jiān)理和承包商的行為，運(yùn)用法律和合同等經(jīng)濟(jì)手段實(shí)施工程建設(shè)管理，保證工程進(jìn)度、費(fèi)用、質(zhì)量等目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。 3.3 監(jiān)理單位除了掌握好工程技術(shù)外，還應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識(shí)，對(duì)合同應(yīng)有清晰的概念，能夠熟練運(yùn)用合同解決糾紛，保證工程順利實(shí)施。監(jiān)理單位應(yīng)不斷提供自身的素質(zhì)，在挑選監(jiān)理人員時(shí)，在注重專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，也應(yīng)注重個(gè)人的人品，保證監(jiān)理人員能公平公正的開(kāi)展工作，真正擔(dān)負(fù)起合同規(guī)定的監(jiān)督管理職責(zé)。 3.4承包商在決定投標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)對(duì)所投標(biāo)的工程和擬投入的人員、在工程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，并保證進(jìn)入工地的人員和投標(biāo)書(shū)上的人員、設(shè)備相一致，開(kāi)工后能?chē)?yán)格按照工程施工質(zhì)量計(jì)劃和進(jìn)度計(jì)劃完成工程任務(wù)。 3.5相關(guān)部門(mén)通過(guò)嚴(yán)格的資質(zhì)審查制度，對(duì)進(jìn)入公路施工市場(chǎng)的施工單位、監(jiān)理單位及其人員的素質(zhì)進(jìn)行綜合的、全面的、從高、從嚴(yán)的考察和考核，保證有資質(zhì)和能力的施工隊(duì)伍和能真正做到公平、公正地完成監(jiān)理任務(wù)的監(jiān)理單位進(jìn)入公路建設(shè)市場(chǎng)。業(yè)主在選擇監(jiān)理單位和施工單位時(shí)，應(yīng)選擇資質(zhì)高、信譽(yù)好、專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握全面、施工經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)理單位和施工單位，同時(shí)給與監(jiān)理充分的權(quán)力，使其能夠因地制宜、實(shí)事求是的開(kāi)展工作。 3.5其他的一些建議。 3.5.1考慮是否建立三方履約保證金制度，建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在簽訂合同后，都拿出相應(yīng)比例的資金作為自己保證履約的信用保證金，存入相關(guān)主管部門(mén)（如TRANBBS交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）的專(zhuān)設(shè)賬戶(hù)中，在對(duì)履約情況進(jìn)行嚴(yán)格、細(xì)致、深入的考核后，對(duì)不能履約者給予經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)受損者給予補(bǔ)償。這樣做的好處是不僅僅是承包商單方面地向業(yè)主保證履約，而是三方相互保證履約，可以更有效的保證三方共同約束自己的行為，嚴(yán)格按照合同辦事，保證工程保質(zhì)、保量、按期完工。 3.5.2考慮是否建立工程資金保證制度。即建設(shè)方在開(kāi)展招投標(biāo)工作之前，應(yīng)在相關(guān)的賬戶(hù)中存入擬建工程相應(yīng)比例（50%、60％或80%）的資金，并保證在開(kāi)工后若干時(shí)間內(nèi)存入的資金達(dá)到100%，資金由相關(guān)主管部門(mén)（如交通廳質(zhì)量監(jiān)督站）監(jiān)督使用，嚴(yán)禁挪用。這樣可以保證工程施工中有充足的資金，避免因資金問(wèn)題引起的工期拖延甚至偷工減料。 4結(jié)束語(yǔ)：自我國(guó)實(shí)施公路工程監(jiān)理制度以來(lái)，已經(jīng)歷了10多年的磨合期，其社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益已被廣泛認(rèn)可。然而，由于種種社會(huì)的和歷史的原因，形成了目前的這種建設(shè)方全抓全管、監(jiān)理成為建設(shè)方“雇員”的非真正意義上的“社會(huì)監(jiān)理”的監(jiān)理制度，使得建設(shè)方、監(jiān)理、承包商在工程施工中的行為關(guān)系較為混亂，已經(jīng)影響到工程的正常開(kāi)展。希望本文能起到拋磚引玉的作用，使參與公路工程施工的各方能逐漸拋棄傳統(tǒng)的思維方式和工作方法，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形式下，特別是加入WTO后公路工程建設(shè)市場(chǎng)的特殊需要。&nbs
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